Interpelacja nr 10671

do ministra klimatu i środowiska

w sprawie obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego

Zgłaszający: Anna Sobolak

Data wpływu: 01-07-2025

Działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 192 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej niniejszym składam interpelację poselską, w przedmiocie obowiązku wydania pozwolenia zintegrowanego dla punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), w którym jest prowadzone zbieranie odpadów niebezpiecznych w miejscach magazynowania o całkowitej pojemności ponad 50 ton (Mg).

Zgodnie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (dalej: rozporządzenie z 2014 r.), uzyskania pozwolenia zintegrowanego wymagają cyt. „Instalacje w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania, o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton, z wyłączeniem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę w miejscu ich wytworzenia”.

W myśl cytowanego przepisu, uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest wymagane, jeżeli:

gospodarowanie odpadami ma miejsce w instalacji, przez którą – zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.) – rozumie się: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję;
miejsce magazynowania musi mieć pojemność całkowitą przekraczającą 50 ton (Mg);
magazynowanie jest prowadzone „w oczekiwaniu” na działania, o których mowa w ust. 5 pkt 1, 2 lit. b oraz pkt 4 i 6 załącznika do rozporządzenia z 2014 r., tj. odpady niebezpieczne są magazynowane przed ich poddaniem jednemu z enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie procesów przetwarzania, tj. cyt.:

pkt 1: „do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę z wykorzystaniem następujących działań: a) obróbki biologicznej, b) obróbki fizyczno-chemicznej, c) sporządzania mieszanki lub mieszania przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w lit. a, b oraz d-k i pkt 2, d) przepakowywania przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w lit. a-c oraz e-k i pkt 2, e) regeneracji lub odzyskiwania rozpuszczalników, f) recyklingu lub regeneracji materiałów nieorganicznych innych niż metale i związki metali, g) regeneracji kwasów lub zasad, h) odzyskiwania składników stosowanych do usuwania zanieczyszczeń, i) odzyskiwania składników z katalizatorów, j) powtórnej rafinacji oleju lub innych sposobów ponownego wykorzystania oleju, k) retencji powierzchniowej”;
pkt 2 lit. b): „do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę”;
pkt 4: „do składowania odpadów, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton odpadów na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25 000 ton, z wyjątkiem składowisk odpadów obojętnych lub obiektów unieszkodliwiania odpadów wydobywczych”;
pkt 6: „do podziemnego składowania odpadów niebezpiecznych o całkowitej pojemności ponad 50 ton”.

W kontekście powyższego, należy zauważyć, że wykładnia językowa omawianego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że magazynowanie odpadów niebezpiecznych musi być prowadzone w instalacji i odpady te muszą „oczekiwać” na ww. procesy przetwarzania. Prowadzi to do wniosku, że prawodawca zobowiązał do uzyskania pozwolenia zintegrowanego podmioty prowadzące instalację, w której odbywa się przedprocesowe magazynowanie odpadów niebezpiecznych, a miejsce magazynowania tych odpadów ma pojemność przekraczającą 50 ton.

De facto od dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r. (tj. od dnia 5 września 2014 r.) nie budziło wątpliwości organów administracji właściwych do wydawania decyzji z zakresu gospodarki odpadami, że poza zakresem przedmiotowym ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z 2014 r. znajduje się magazynowanie odpadów niebezpiecznych, prowadzone w ramach zbierania odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.). Magazynowanie odpadów w ramach prowadzonego zbierania odpadów nie jest bowiem prowadzone „w oczekiwaniu na działania”, o których mowa w ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z 2014 r., ale jest prowadzone przed transportem odpadów do docelowych miejsc przetwarzania.

Takie stanowisko zostało również zaprezentowane przez prof. M. Górskiego, który przyjął, że cyt. „/…/ w załączniku do rozp. 08/14 [rozporządzenia z 2014 r. – przyp. aut.] wskazującym instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego, analogicznie jak w załączniku nr 1 do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola; wersja przekształcona – Dz. Urz. UE L z 2010 r. nr 334, str. 17, z późn. zm.), chodzi o „instalacje w gospodarce odpadami (…) do magazynowania odpadów niebezpiecznych, w oczekiwaniu na działania… (dalej wymienione – przyp. aut.)”. Całość tego określenia należałoby rozumieć w sposób wskazywany w dokumencie Komisji zawierającym wytyczne odnoszące się do sposobu rozumienia terminu „instalacja” – chodzi w nim o miejsca magazynowania (magazyny, place składowe) odpadów niebezpiecznych w sposób funkcjonalny powiązane z instalacjami służącymi przetwarzaniu takich odpadów, które to instalacje zostały określone przez wyliczenie ich rodzajów zawarte w rozwinięciu treści podpunktu 5 („o których mowa w pkt 1, 2 lit. b oraz w pkt 4 i 6, o całkowitej pojemności ponad 50 ton”). Dotyczy to wobec powyższego tylko magazynowania powiązanego z przetwarzaniem (ale nie ze zbieraniem! – tu magazynowanie powiązane jest z transportem poza daną instalację), dodatkowo prowadzonego w instalacjach wymagających pozwolenia zintegrowanego, wobec czego ewentualne wymagania dotyczące takiego magazynowania będą ustalone właśnie w pozwoleniu zintegrowanym, a nie w zezwoleniu na zbieranie odpadów [podkr. Aut.]”.

Cytowany autor wskazuje, że określony w rozporządzeniu z 2014 r. wymóg uzyskania pozwolenia zintegrowanego z uwagi na magazynowanie odpadów niebezpiecznych dotyczy wyłącznie przedprocesowego magazynowania odpadów, tj. magazynowania odpadów w ramach przetwarzania odpadów.

W piśmie z dnia 1 lutego 2024 r. (znak: DIŚ-II.440.827.2023.KN), pn. „Informacja dotycząca kwalifikacji instalacji do magazynowania odpadów niebezpiecznych do obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego”, minister klimatu i środowiska wskazał, że cyt. „W opinii Departamentu Instrumentów Środowiskowych, instalację do magazynowania, w ramach zbierania odpadów (opuszczających obiekt magazynujący w nieprzetworzonej formie do instalacji realizujących działania, o których mowa w ust. 5.1, 5.2b oraz 5.4 i 5.6 załącznika do rozporządzenia), przy jednoczesnym spełnieniu warunku dotyczącego zdolności magazynowania w ilości ponad 50 ton, należy zakwalifikować do instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego.”

Z uwagi na powyższe stanowisko ministra klimatu i środowiska, organy administracji publicznej – które dotychczas wydawały zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych – powzięły szereg wątpliwości, dotyczących stosowania ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z 2014 r. i konieczności wydawania pozwoleń zintegrowanych.

Podstawowa wątpliwość dotyczy obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego przez podmiot prowadzący zbieranie odpadów niebezpiecznych, w tym w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK).

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: „do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: punkty do zbierania, w tym przeładunku:

a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,
b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych”.

Z przepisu wprost wynika, że zbieranie odpadów w ramach punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (bez względu na to, jakiego rodzaju odpady i w jakiej ilości mają być zbierane) nie stanowi przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Prawodawca nie uznaje punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych za obiekt, który wymaga przeprowadzenia analizy pod kątem oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej, w której mogłyby zostać określone istotne warunki korzystania ze środowiska.

Uwzględniając powyższe, wątpliwym jest, by racjonalny prawodawca nie wymagał uzyskania decyzji środowiskowej dla punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK), a jednocześnie – z uwagi na punkt 5.5 załącznika do rozporządzenia z 2014 r. – zobowiązał podmiot prowadzący PSZOK, w którym magazynowane są odpady niebezpieczne (pochodzące od mieszkańców) w ilości przekraczającej 50 Mg, do legitymowania się pozwoleniem emisyjnym w postaci pozwolenia zintegrowanego.

Nie sposób przyjąć, by prowadzenie PSZOK-u mogło zostać uznane za prowadzenie „instalacji stosunkowo najpoważniej oddziałującej na środowisko”. Nie można także tracić z pola widzenia, że w Polsce funkcjonuje ponad 2000 punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w których musi zostać zapewnione przyjmowanie odpadów niebezpiecznych. Stanowisko ministra klimatu i środowiska oznaczałoby, że de facto wszystkie PSZOK-i powinny posiadać pozwolenia zintegrowane.

W kontekście powyższego, należy również zauważyć, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 11 u.o.: „z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzony samodzielnie przez gminę lub wspólnie z inną gminą lub gminami lub przez związek metropolitalny bezpośrednio przez urząd obsługujący wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, gminną jednostkę budżetową lub gminny zakład budżetowy lub urząd obsługujący związek metropolitalny”.

Przyjęcie, że wyżej wymienione podmioty są zwolnione z obowiązku uzyskania jakiejkolwiek decyzji z zakresu gospodarki odpadami, podczas gdy pozostałe podmioty zbierające w ramach PSZOK-u odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 50 Mg mają obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego budzi uzasadnione wątpliwości.

Wątpliwości budzi także to, w jaki sposób należy rozumieć sformułowanie „o całkowitej pojemności ponad 50 ton”, tj. czy należy je odnosić do parametru w postaci maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów niebezpiecznych, które mogą być magazynowane w tym samym czasie (art. 43 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.o.), czy też interpretować jako maksymalną łączną masę wszystkich rodzajów odpadów niebezpiecznych, które mogą być magazynowane w tym samym czasie.

Ponadto, przyjęcie prezentowanej przez ministerstwo interpretacji ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia z 2014 r. powoduje wątpliwości z ustaleniem organu właściwego do ewentualnego wydania pozwolenia zintegrowanego obejmującego zbieranie odpadów, w tym w ramach PSZOK-u.

Kwestia ta budzi wątpliwości pomimo wydania przez ministra klimatu i środowiska opinii z dnia 20 czerwca 2024 r. (znak: DIŚ-II.440.707.2024.KN), pn. „Opinia Departamentu Instrumentów Środowiskowych nt. właściwości organu do wydania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w gospodarce odpadami do magazynowania odpadów niebezpiecznych”, w której wskazano, że cyt. „(…) organem właściwym w przedmiocie wydawania pozwoleń zintegrowanych dla instalacji wpisujących się w kryteria oznaczone w przepisie z ust. 5 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości; dla przedsięwzięć zakwalifikowanych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 83 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit d ustawy o odpadach jest marszałek województwa. W pozostałych przypadkach, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku nie przekracza 3000 Mg i tym samym nie spełniona jest przesłanka z art. 41 ust 3 pkt 1 lit d ustawy o odpadach, organem właściwym do wydania pozwolenia zintegrowanego jest starosta.”

Wyżej cytowane stanowisko ministra klimatu i środowiska zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (vide postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt III OW 70/24).

Wobec powyższego proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. Czy prowadzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u), w którym są magazynowane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 50 ton (Mg), wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego?

2. Jaki organ administracji jest właściwy do wydania pozwolenia zintegrowanego dla punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK-u), w którym są magazynowane odpady niebezpieczne w ilości przekraczającej 50 ton (Mg)?

3. Czy „całkowitą pojemność ponad 50 ton” należy odnosić do pojemności wszystkich miejsc magazynowania odpadów niebezpiecznych (tj. dokonać sumowania ich pojemności)?, czy do każdego miejsca z osobna?

Z poważaniem

Anna Sobolak