do ministra klimatu i środowiska
w sprawie kwalifikacji chodników oraz ścieżek rowerowych w kontekście wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
Zgłaszający: Henryk Smolarz
Data wpływu: 08-07-2025
Szanowna Pani Minister,
zwracam się z prośbą o jednoznaczną interpretację obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, łącznie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1724).
Powyższe wynika z faktu, iż jednym z wymaganych elementów dokumentacji aplikacyjnej w ramach ubiegania się o środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest dokumentacja środowiskowa.
Zgodnie z ww. aktami prawnymi do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należą w zakresie cytowanych przepisów:
„§ 2. 1. Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
31) autostrady i drogi ekspresowe;
32) drogi inne niż wymienione w pkt 31 nie mniej niż o czterech pasach ruchu i długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku oraz zmianę przebiegu lub rozbudowę istniejącej drogi o dwóch pasach ruchu co najmniej do czterech pasów ruchu na długości nie mniejszej niż 10 km w jednym odcinku.
§ 3. 1. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
62) drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 lub obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg lub obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1–5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody”.
W tym miejscu w nawiązaniu szczególnie do § 3.1.62 powyższego (Dz. U. z 2024 r. poz. 320, 1222):
„Art. 4. Użyte w ustawie określenia oznaczają:
2) droga - budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym
i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt”.
IZ FEL 2021-2027 w trakcie oceny wniosków o dofinansowanie, jak również na spotkaniach z beneficjentami przyjęła stanowisko, z którego wynika obowiązkowe przeprowadzenie procedury środowiskowej również dla chodników, ciągów pieszo-rowerowych z uwagi na zaistnienie powyższych w przytoczonej definicji drogi.
Jednakże dalej aktualny jest KOMUNIKAT GENERALNEGO DYREKTORA OCHRONY ŚRODOWISKA dotyczący kwalifikacji chodników oraz ścieżek rowerowych (DOOŚ-WAPiS.400.55.2022.MDz, Warszawa, 06.04.2022 r.), który zamieszczony jest na stronie: https://www.gov.pl/web/gdos/budowa-chodnika-lub-sciezki-rowerowej-nie-wymaga-decyzji-o srodowiskowych-uwarunkowaniach-wyjasnienia-gdos.
Komunikat jasno precyzuje, iż budowa ścieżki rowerowej lub chodnika nie stanowi przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie od sposobu realizacji (samodzielne przedsięwzięcie czy przebudowa lub rozbudowa drogi) ani umiejscowienia (w pasie drogowym, poza pasem drogowym, na obiekcie mostowym).
Oczywiście należy zaznaczyć, iż komunikat na wstępie przytacza definicje ustawowe drogi z ustawy o drogach publicznych oraz Prawo o ruchu drogowym. W zakresie definicji w ustawie o drogach publicznych nastąpiły zmiany w stosunku do definicji przytoczonych w powyższym dokumencie, to znaczy:
Komunikat zawiera zapis art. 4 pkt 6, który został usunięty z ustawy:
Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych chodnik został zdefiniowany odrębnie, tj. jako „część drogi przeznaczona do ruchu pieszych”. Według art. 4 pkt 11a ustawy o drogach publicznych droga rowerowa to „droga przeznaczona do ruchu rowerów albo rowerów i pieszych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem”.
Jednakże pozostałe zapisy definiujące rolę chodników i ścieżek rowerowych w dalszym ciągu są obowiązujące:
W obowiązującym systemie prawnym funkcjonuje również definicja legalna drogi dla rowerów, przez którą w świetle art. 2 pkt 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym rozumie się „drogę lub jej część przeznaczoną do ruchu rowerów, oznaczoną odpowiednimi znakami drogowymi; droga dla rowerów jest oddzielona od innych dróg lub jezdni tej samej drogi konstrukcyjnie lub za pomocą urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego”.
Od autora: warto przytoczyć również definicję chodnika w świetle art. 2 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym: chodnik – część drogi dla pieszych przeznaczona wyłącznie do ruchu pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch.
Kolejno komunikat przytacza:
"Warto nadmienić, że w latach 2007–2010 stanowisko to znajdowało bezpośrednio umocowanie w przepisach ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573, ze zm.), tj. w § 3 ust. 1 pkt 56, i w brzmieniu: »drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 29 i 30, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg«. Jakkolwiek zatem ówcześnie chodniki oraz ścieżki rowerowe zostały wprost wyłączone z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak w związku z licznymi wątpliwościami w zakresie kwalifikacji pozostałych elementów drogi, które nie zostały ujęte w ww. przepisie, prawodawca podjął decyzję o wykreśleniu literalnie wyłączonych w nim elementów. Zmiana ta wprowadzona została z dniem 15 listopada 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1397). Pomimo tych zmian legislacyjnych podejście do kwalifikacji przedsięwzięć nie uległo zmianie. Znajduje to odzwierciedlenie w publikacjach dostępnych na stronie internetowej. GDOŚ, pod adresem: https://www.gov.pl/web/gdos/publikacje2, tj. w przewodniku po ww. rozporządzeniu oraz w zbiorze interpretacji pomocnych przy kwalifikacji przedsięwzięć na podstawie przepisów wspomnianego rozporządzenia. Podejście to znajdowało odzwierciedlenie wielokrotnie w ramach stanowisk zajmowanych przez GDOŚ w związku z pytaniami dotyczącymi kwalifikacji przedsięwzięć".
Podsumowując, realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie chodnika lub ścieżki rowerowej nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie stanowi ono przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko, niezależnie od sposobu realizacji (samodzielne przedsięwzięcie czy też przebudowa lub rozbudowa drogi) oraz umiejscowienia (w pasie drogowym, poza pasem drogowym, na obiekcie mostowym). Bez wpływu na kwalifikację pozostaje również kwestia surowca, z którego wykonane zostaną chodnik czy ścieżka rowerowa.
W dalszej kolejności należy wspomnieć i zaznaczyć, iż powyższe stanowisko GDOŚ wynika również z przytoczonej w komunikacie dyrektywy europejskiej, co precyzuje kolejny zapis komunikatu:
"Warto podkreślić, że niniejsze stanowisko zostało oparte na podstawie pogłębionej analizy uwzględniającej m.in. kontekst historyczny dotyczący prac nad zmianami prawnymi w rozporządzeniu ooś, z wykorzystaniem metody wykładni celowościowej (tj. na podstawie celu, jaki ma realizować przepis) oraz wykładni prowspólnotowej (tj. w oparciu o treść prawa Unii Europejskiej), a więc nieco odmiennie niż czynią to zwykle sądy administracyjne, które co do zasady kierują się dyrektywami językowymi, natomiast nie zawsze uwzględniają racje o charakterze poza lingwistycznym. Tymczasem zakwalifikowanie chodnika lub ścieżki rowerowej jako przedsięwzięcia wymagającego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach okazałoby się działaniem sprzecznym z intencjami prawodawcy, niezgodnym z celem dyrektywy EIA i niesłusznym ze względu na funkcję normy prawnej – konieczność przeanalizowania oddziaływań na środowisko (a tych zasadniczo brak na etapie użytkowania omawianej infrastruktury)".
„Kluczowe znaczenie ma tu bowiem fakt, że użytkowanie tego rodzaju infrastruktury nie wiąże się zasadniczo z generowaniem oddziaływań, bowiem nie jest nią prowadzony ruch pojazdów silnikowych. Jest to o tyle istotne, że w świetle postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.), zwanej dalej »dyrektywą EIA«, analizą w zakresie wpływu na środowisko powinny być objęte inwestycje, które wywołają lub mogą wywołać znaczące skutki w środowisku. Katalog tych inwestycji określony został w załączniku I i II do ww. dyrektywy, przy czym nie obejmują one swym zakresem chodników ani ścieżek rowerowych”.
Można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem GDOŚ w zakresie orzecznictwa sądowego:
„W kontekście odmiennego orzecznictwa sądów administracyjnych w omawianym zakresie należy podkreślić, że przy orzekaniu w sprawach indywidualnych organy administracji publicznej nie są związane ani oceną prawną sądów administracyjnych dokonaną w innych sprawach, ani interpretacjami. Organy te są natomiast związane treścią aktów normatywnych powszechnie obowiązujących, które stanowią podstawę aktów stosowania prawa wobec osób fizycznych i prawnych m.in. w postaci decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych”.
W podsumowaniu należy z całą stanowczością stwierdzić, iż w praktyce organów właściwych w sprawach postępowań OOŚ (wójt/prezydent) organów architektoniczno-budowlanych, RDOŚ oraz wśród wykonawców dokumentacji projektowych stanowisko jest powszechnie zgodne i jednolite, a odmienna interpretacja IŻ FEL 2021-2027 wywołała ogromne zdziwienie i zaskoczenie.
Nadmienić należy, że mając na uwadze należytą staranność w przygotowaniu dokumentacji aplikacyjnej dotyczących kwestii środowiskowych w ramach ogłaszanych naborów przez IŻ FEL 2021-2027, w których można ubiegać się o środki zewnętrzne na budowę dróg dla pieszych i rowerów oraz dróg dla rowerów, podjęliśmy działania czyniące zadość oczekiwaniom IŻ FEL, tj. złożono wnioski wraz kartami informacyjnymi przedsięwzięć w celu uruchomienia procedur OOS.
Niemniej jednak samorządowcy z województwa lubelskiego są w posiadaniu informacji o podtrzymywaniu stanowiska zawartego w komunikacie GDOŚ przez RDOŚ w Lublinie (pismo RDOŚ do gminy Głusk, indeks: WOOŚ.4220.40.2025.KK.1 z dnia 13 marca 2025 r.).
Jednostki samorządu terytorialnego mają pełną świadomość konieczności przestrzegania prawa, działań służących ochronie środowiska, jednakże interpretacja IŻ FEL 2021-2027 powoduje czasochłonność, zwiększenie kosztów opracowania dokumentacji projektowych, zwiększa ryzyko utraty dofinansowania i jej skutki są odczuwalne dla JST jako beneficjentów środków UE oraz wszystkich podmiotów zaangażowanych w prawidłowe przygotowanie procesu inwestycyjnego.
Mając na uwadze powyższe, zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na pytanie:
Czy budowa ścieżki rowerowej lub chodnika stanowi przedsięwzięcie, które może znacząco oddziaływać na środowisko (niezależnie od sposobu realizacji – samodzielne przedsięwzięcie czy przebudowa lub rozbudowa drogi – ani umiejscowienia: w pasie drogowym, poza pasem drogowym, na obiekcie mostowym), a tym samym wymaga przeprowadzenia procedury OOŚ?