do ministra zdrowia
w sprawie udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne
Zgłaszający: Dorota Łoboda
Data wpływu: 14-08-2025
Szanowna Pani Ministro,
Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym „Zlecanie usług medycznych przez szpitale publiczne (sygn. KZD.430.005.2022, https://www.nik.gov.pl/kontrole/P/22/046/)“ przedstawiła uwagi odnoszące się do udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne w trybie konkursu ofert, o którym mowa w art. 26 ustawy o działalności leczniczej z pominięciem ustawy – Prawo zamówień publicznych, osobom posiadającym prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, położnej lub lekarza, które nie prowadzą działalności gospodarczej.
Artykuł 26 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej reguluje, komu można udzielać zamówień na świadczenia zdrowotne. Zamówienie może przyjąć:
Kontrole Najwyższej Izby Kontroli wykazały, że wiele podmiotów leczniczych nieprawidłowo udzielało zamówień na świadczenia zdrowotne, pomijając przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych. Problemem było to, że jednostki kontrolowane traktowały zamówienia na świadczenia zdrowotne jak umowy zawierane z osobami posiadającymi prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, położnej lub lekarza, które nie wykonywały działalności gospodarczej.
Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że takie osoby fizyczne nie zaliczają się do kategorii podmiotów wykonujących działalność leczniczą, ani do kategorii osób legitymujących się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny. W takiej sytuacji nie było możliwe zawarcie z tymi osobami umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w trybie wskazanym w art. 26 ustawy o działalności leczniczej.
Zgodnie ze stanowiskiem Najwyższej Izby Kontroli podmiotami wykonującymi działalność leczniczą są również lekarz, pielęgniarka, fizjoterapeuta wykonujący zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, przy czym działalność leczniczą mogą wykonywać w formie jednoosobowej działalności gospodarczej jako jednej z form indywidualnych praktyk, w formie grupowych praktyk lub w formie spółek cywilnej, jawnej lub partnerskiej. Obok podmiotów wykonujących działalność leczniczą, przyjmującym zamówienie może być osoba legitymująca się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny. Ustawa o działalności nie wymienia konkretnych zawodów, które należy zaliczyć do tej kategorii. W słowniku ustawowym osoby legitymujące się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny zostały zaliczone, razem z osobami uprawnionymi na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych, do kategorii osób wykonujących zawód medyczny. Oznacza to, że osoby legitymujące się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny to osoby inne niż uprawnione na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych.
Osoby posiadające prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, położnej lub lekarza, które nie wykonują działalności leczniczej (tj. nie prowadziły praktyki zawodowej w formach określonych w art. 5 ustawy o działalności leczniczej i nie były wpisane do RPWDL), nie zostały wymienione jako strony zamówienia w art. 26 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. W rezultacie, podmiot leczniczy nie może z nimi zawrzeć umowy w trybie art. 26 ustawy o działalności leczniczej.
Jednocześnie, ustawodawca nie ustanowił wyraźnego zakazu udzielania zamówień takim osobom, co nakazuje zawieranie z nimi umów na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych, przy spełnieniu warunków określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 Pzp.
Ten system prowadzi do sytuacji, w której personel medyczny, posiadający wymagane kwalifikacje zawodowe (prawo wykonywania zawodu), a nie prowadzi działalności gospodarczej, nie może uczestniczyć w konkursach ofert na podstawie ustawy o działalności leczniczej. Jednocześnie formalnie może brać udział w postępowaniach przetargowych na podstawie Prawa zamówień publicznych, które ogólnie charakteryzują się wyższymi wymogami formalnymi.
Istotne jest również to, że zgodnie z art. 7 pkt 30 ustawy - Prawo zamówień publicznych, pod pojęciem wykonawcy należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która oferuje na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług lub ubiega się o udzielenie zamówienia, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego. Pzp nie przewiduje wobec Wykonawcy będącego osobą fizyczną obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko takie wynika jednoznacznie z wyjaśnień Urzędu Zamówień Publicznych, które zachowują aktualność: „Ustawodawca nie stawia więc wobec wykonawcy - osoby fizycznej - obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej“ (https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/interpretacja-przepisow/opinie-archiwalne/brak-podstaw-do-zadania-zaswiadczenia-z-ewidencji-dzialalnosci-gospodarczej).
Taka praktyka niesie ze sobą ryzyko nadmiernego ograniczenia możliwości zawierania kontraktów z osobami fizycznymi posiadającymi prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, położnej lub lekarza. Umowy cywilnoprawne odgrywają istotną rolę w zapewnianiu elastyczności systemu udzielania świadczeń zdrowotnych – umożliwiają placówkom medycznym uzupełnianie niedoborów kadrowych, a specjalistom podejmowanie dodatkowej pracy poza etatem. Wprowadzenie całkowitego zakazu lub znacznego ograniczenia tej formy zatrudnienia pogłębia problemy z dostępnością personelu, zwłaszcza tam, gdzie liczba etatów jest niewystarczająca. Aktualne brzmienie art. 26 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej powoduje, że jego interpretacja jest bardzo rygorystyczna – jako nieobejmująca osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą.
W celu usprawnienia systemu udzielania zamówień na świadczenia zdrowotne i umożliwienia podmiotom leczniczym bardziej elastycznego i zgodnego z prawem pozyskiwania wykwalifikowanego personelu, zwracam się z pytaniem:
Czy możliwa jest zmiana brzmienia art. 26 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, która będzie dopuszczać możliwość objęcia konkursami ofert również osób posiadających prawo wykonywania zawodu pielęgniarki, położnej lub lekarza, które nie prowadzą działalności gospodarczej?
Z wyrazami szacunku
Dorota Łoboda