do ministra finansów i gospodarki
w sprawie zgodności projektu ustawy o rynku kryptoaktywów (druk sejmowy nr 1424) z prawem Unii Europejskiej oraz Konstytucją RP
Zgłaszający: Janusz Kowalski
Data wpływu: 21-08-2025
Eksperci zajmujący się kryptoaktywami toczą obecnie dyskusję na temat rządowego projektu ustawy o rynku kryptoaktywów (druk sejmowy nr 1424). W szczególności przedmiotem dyskusji jest zgodność rządowego projektu z rozporządzeniem MiCA (UE) 2023/1114, z rozporządzeniem DSA (UE) 2022/2065 w zakresie powiązanych mechanizmów egzekwowania, a także z Konstytucją RP — w punktach, które budzą poważne wątpliwości natury prawnej i ekonomicznej. Sprawa ma znaczenie nie tylko dla specjalistów, ale dla setek tysięcy użytkowników kryptoaktywów i tysięcy miejsc pracy w polskiej branży cyfrowej – od jakości i proporcjonalności przepisów zależy, czy innowacje finansowe w branży objętej ww. regulacjami zostaną w kraju, czy przeniosą się za granicę.
Rozporządzenie MiCA (UE 2023/1114) wprowadza przejrzyste reguły emisji kryptoaktywów i licencjonowania CASP (crypto-asset service providers). Jednocześnie przewiduje okres przejściowy 18 miesięcy dla podmiotów działających zgodnie z prawem krajowym przed 30 grudnia 2024 r. — czyli do 1 lipca 2026 r. lub do uzyskania/odmowy zezwolenia, w zależności co nastąpi wcześniej (art. 143 ust. 3 ak. 1). Państwa członkowskie mogą ten okres skrócić lub wyłączyć, ale warunkiem była decyzja i notyfikacja do 30 czerwca 2024 r. (art. 143 ust. 3 ak. 2). ESMA opublikowała pomocniczą listę deklaracji państw (dla Polski: „6 miesięcy“), zastrzegając, że wpisy mają charakter informacyjny.
TFR (UE 2023/1113, tzw. „Travel Rule“) to odrębne rozporządzenie AML nakazujące przekazywanie określonych danych przy transferach środków i niektórych kryptoaktywów. Wytyczne EBA wskazują początek stosowania od 30.12.2024 r., ale kluczowe jest kogo TFR wiąże – dyskusja dotyczy tego, czy w krajowym okresie przejściowym MiCA wymogi TFR obejmują wszystkie polskie zarejestrowane podmioty kryptowalutowe VASP czy w pierwszej kolejności CASP (po licencji).
Projekt polskiej ustawy (druk nr 1424) – według komunikatów rządowych – ma „zapewnić stosowanie MiCA“ i wyposażyć KNF w narzędzia nadzorcze (kary, rejestry, blokady domen, itd.) oraz wprowadza m.in. opłatę nadzorczą do 0,4% przychodów dla podmiotów krajowych. Projekt został przyjęty przez RM 24 czerwca 2025 r. i przekazany do Sejmu 26 czerwca 2025 r. (druk nr 1424).
Uprzejmie proszę o udzielenie pełnych i precyzyjnych odpowiedzi na poniższe pytania oraz o przekazanie streszczeń analiz weryfikujących zgodność przepisów przejściowych z MiCA art. 143 ust. 3 i zasadą ochrony uzasadnionych oczekiwań, poprawność i zakres Komunikatu GIIF nr 87 w świetle TFR i statusu podmiotów w okresie przejściowym oraz wpływ opłaty 0,4% oraz sankcji na konkurencyjność polskich podmiotów względem paszportujących CASP na tle praktyk innych państw UE.
1) Okresy przejściowe - ryzyko sprzeczności z MiCA (art. 143 ust. 3)
Projekt ustawy skraca funkcjonowanie dotychczasowych dostawców do 4 miesięcy od wejścia w życie ustawy, z opcją + 5 miesięcy (w przypadku złożenia kompletnego wniosku w 3 miesiące) – łącznie 9 miesięcy. To rozwiązanie następcze wobec rozpoczęcia obowiązywania MiCA (30.12.2024) i wchodzi w kolizję z uprawnieniem przewidzianym bezpośrednio w rozporządzeniu UE (18 miesięcy, tj. do 1.07.2026) – o ile nie istniała skuteczna krajowa podstawa skrócenia na moment rozpoczęcia okresu przejściowego. UKNF w styczniu 2025 r. komunikował zamysł krótszego okresu, ale był to komunikat organu, nie norma ustawowa. W konsekwencji skracanie ex post rodzi zarzut naruszenia pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (standard prawa UE), a w praktyce – ryzyko sporów i roszczeń odszkodowawczych.
1. Czy Ministerstwo Finansów i Gospodarki (dalej: ministerstwo) podtrzymuje tezę, że możliwe jest następcze skrócenie okresu przejściowego po 30 grudnia 2024 r., mimo brzmienia art. 143 ust. 3 MiCA? Proszę wskazać konkretną podstawę prawną w prawie UE i orzecznictwie TSUE, która na to pozwala.
2. Czy ministerstwo przeprowadziło test zgodności proponowanych przepisów przejściowych z art. 143 MiCA oraz analizę ryzyka odszkodowawczego Skarbu Państwa na wypadek skarg podmiotów, które utracą możliwość działania przed 1.07.2026 r.? Jeśli tak, proszę o streszczenie wyników.
3. Jaki jest harmonogram wejścia w życie ustawy i jak ministerstwo gwarantuje, że model „4 plus (warunkowo) 5 miesięcy od wejścia w życie“ nie doprowadzi do de facto krótszego okresu niż „6 miesięcy“ deklarowane w kontaktach z ESMA (o charakterze informacyjnym) ani do naruszenia unijnego „18-miesięcznego“ uprawnienia?
2) TFR (Travel Rule): czy GIIF nie rozszerzył obowiązków ponad MiCA?
GIIF w Komunikacie nr 87 (23.10.2024) ogłosił, że „od 30 grudnia 2024 r. przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie walut wirtualnych będą zobowiązani stosować wymogi TFR“ – bez rozróżnienia, czy są to CASP po licencji, czy nadal podmioty w krajowym okresie przejściowym MiCA. W świetle konstrukcji MiCA/TFR i wytycznych EBA (data stosowania 30.12.2024 r. – co do zasady dla adresatów rozporządzenia) powstał problem, czy komunikat GIIF nie rozciągnął obowiązków ponad to, co wynika wprost z prawa UE na etapie przejściowym. Tego rodzaju rozszerzenie rodzi ryzyko naruszenia zasady pierwszeństwa prawa UE i proporcjonalności (w tym w obszarze RODO ze względu na zakres danych).
4. Na jakiej podstawie prawnej GIIF uznał, że wszyscy krajowi dostawcy w okresie przejściowym (przed uzyskaniem licencji CASP) muszą stosować TFR w pełnym zakresie od 30.12.2024 r.? Proszę przytoczyć przepisy i/lub stanowiska EBA/KE, które rozstrzygają to jednoznacznie.
5. Czy MF/GIIF wykonały ocenę skutków dla ochrony danych (DPIA) i ryzyka wdrożeniowego (np. presja czasowa, ryzyko błędów i wycieków danych), skoro TFR oznacza masowy przepływ danych osobowych? Jeżeli tak, proszę o wnioski.
6. Czy MF potwierdza, że podmioty działające wyłącznie w okresie przejściowym MiCA nie są „CASP“ w rozumieniu definicji MiCA (co sygnalizowała ESMA), a jeżeli nie – proszę o uzasadnienie odmiennej interpretacji i wskazanie podstawy prawnej.
3) Nadregulacje i bariery administracyjno-kosztowe w projekcie (gold-plating)
Wbrew założeniu „wiernej implementacji“ projekt zawiera rozwiązania istotnie surowsze lub szersze niż MiCA, które uderzają głównie w krajowe podmioty i początkujące projekty, a przez to mogą naruszać zasady UE (proporcjonalność, równe traktowanie, swobody rynku wewnętrznego):
(A) Ograniczenie komunikacji dla ofert do 150 osób oraz duże sankcje
MiCA przewiduje zwolnienie od składania whitepaper dla bardzo małych ofert (do 150 osób w danym państwie), aby dać „oddech“ innowacji na starcie. Projekt krajowy dopuszcza korzystanie z tego zwolnienia pod warunkiem milczenia – materiały marketingowe nie mogą być udostępniane „nieoznaczonemu adresatowi“ (czyli żadnej stronie www, żadnym publicznym social mediom, żadnym publicznym repozytorium). W praktyce to unieważnia unijny inkubator – albo podmiot milczy i nie dociera do odbiorców, albo publikuje informacje i wpada w tryb surowych sankcji (m.in. do 10 mln zł grzywny i nawet 2 lata pozbawienia wolności za ofertę bez wymaganego dokumentu). Taki model może naruszać zasadę proporcjonalności (Konst. art. 31 ust. 3), wolność działalności (art. 22) i wolność wypowiedzi/informacji (art. 54), a w warstwie unijnej – stanowić gold-plating względem MiCA.
(B) Opłata nadzorcza do 0,4% przychodów – asymetria „krajowy vs. paszportujący“
Projekt zakłada roczną opłatę nadzorczą do 0,4% przychodów (wcześniej 0,5%), przy czym obciążenie dotyczy głównie podmiotów krajowych, podczas gdy CASP z licencją innego państwa UE, świadczący w Polsce transgranicznie, mogą być faktycznie mniej obciążeni. W praktyce opłata od przychodu brutto (np. od pełnej wartości wymiany w kantorach internetowych) jest nieproporcjonalna wobec marż jednostkowych i stawia polskie firmy w gorszej pozycji konkurencyjnej względem zagranicznych podmiotów (naruszenie swobody świadczenia usług/zakaz dyskryminacji pośredniej).
(C) Bardzo wysokie kary administracyjne i karne
Poza progami z MiCA projekt przewiduje szeroki katalog sankcji administracyjnych i karnych (w tym do 22 mln zł, a dla niektórych naruszeń – dodatkowe progi procentowe od obrotu/przychodu). Taki poziom represji – w połączeniu z krótkimi terminami przejściowymi i opłatą od przychodów – tworzy efekt mrożący dla startupów i MŚP, bez oczywistego wykazania konieczności nadbudowy ponad standard unijny.
7. Proszę wskazać dokładny mechanizm i adresatów opłaty nadzorczej (0,4%) oraz wykazać, że nie prowadzi on do pośredniej dyskryminacji podmiotów krajowych wobec paszportujących CASP (zasady UE dot. swobody świadczenia usług i niedyskryminacji). Czy są planowane limity i urealnienie podstawy (np. marża zamiast obrotu brutto), aby uniknąć nadmiernego obciążenia modeli o dużych przepływach i małej marży?
8. Proszę o mapowanie polskich sankcji (administracyjnych i karnych) względem minimalnych wymogów MiCA – z uzasadnieniem, gdzie i dlaczego projekt idzie dalej (gold-plating), wraz z oceną wpływu na konkurencyjność polskiego rynku wobec innych państw UE (gdzie akty wykonawcze liczą nieraz kilka-kilkanaście stron).
9. Na jakiej podstawie ministerstwo uznaje, że zakaz publicznej komunikacji przy ofercie do 150 osób jest konieczny i proporcjonalny? Proszę o przedstawienie testu proporcjonalności (czy rozważono mniej dolegliwe środki, np. oznaczenia ryzyka, ograniczenia call-to-action, progi wartościowe). Jak ministerstwo godzi te ograniczenia z Konstytucją RP (art. 31 ust. 3, art. 22, art. 54)?