do ministra klimatu i środowiska
w sprawie obowiązku składania sprawozdania zerowego przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości
Zgłaszający: Ewa Schädler
Data wpływu: 12-09-2025
Działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 192 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, niniejszym składam interpelację poselską dotyczącą obowiązku składania sprawozdania zerowego przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz tworzenia przez związki międzygminne jednego rejestru działalności regulowanej, obejmującego obszar wszystkich gmin wchodzących w ich skład.
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] wprowadza szczegółowe regulacje dotyczące sposobów gospodarowania odpadami komunalnymi.
Ustawa stanowi, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną (art. 9b ust. 1 u.c.p.g.). Oznacza to, że może być wykonywana wyłącznie przez podmioty, które uzyskały wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 u.c.p.g.). W doktrynie zaznacza się przy tym, że „do rozpoczęcia działalności wystarczy (…) sama deklaracja o spełnieniu warunków do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Spełnienie przesłanek materialnych skutkuje nabyciem uprawnienia do podjęcia działalności regulowanej ex lege. Po stronie organów rejestrowych wypełnienie przez przedsiębiorcę przesłanek formalnych rodzi obowiązek dokonania wpisu. Wpis ma charakter deklaratoryjny i stanowi obowiązek organu polegający na wykonaniu czynności materialno-technicznej, który powstaje z chwilą wpływu wniosku”.
Podmioty uprawnione do odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości muszą spełniać szereg kryteriów ustawowych, w tym m.in. określonych w art. 9d, art. 9e oraz art. 9g u.c.p.g. Do obowiązków tych podmiotów należy również składanie rocznych sprawozdań, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. Sprawozdanie to podmiot zobowiązany jest przekazać do dnia 31 stycznia każdego roku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), właściwemu ze względu na obszar gminy, w której uzyskał on wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9n ust. 2 u.c.p.g.).
Zgodnie z art. 9n ust. 3 u.c.p.g. sprawozdanie roczne zawiera:
- imię i nazwisko lub nazwę, adres zamieszkania lub siedziby podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, numer rejestrowy, o którym mowa w art. 9b ust. 4 pkt 5 u.c.p.g., numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia u.o., oraz numer identyfikacji podatkowej (NIP), o ile został nadany;
- informacje o miejscu prowadzenia działalności;
- informacje o masie:
a) poszczególnych rodzajów odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych oraz sposobie zagospodarowania tych odpadów, wraz ze wskazaniem nazwy i adresu instalacji, do których zostały one przekazane,
b) pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, powstałych z odebranych od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych, przekazanych do składowania albo do termicznego przekształcania,
c) odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Przy czym podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany zamieścić w rocznym sprawozdaniu także informacje o:
Do sprawozdania podmiot, o którym mowa powyżej dołącza również:
W art. 9n ust. 6 u.c.p.g. wskazano, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta - w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku - tzw. sprawozdanie zerowe. W orzecznictwie wskazuje się, że rozwiązanie w postaci obowiązku składania sprawozdania zerowego jest „niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta”.
Kwestia wykładni art. 9n ust. 6 u.c.p.g. budzi rozbieżności co do zakresu jego zastosowania. W doktrynie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy wyłącznie tych podmiotów, które prowadziły już na terenie danej gminy działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości, lecz z jakiegoś powodu zaprzestały jej w kolejnym roku. Innymi słowy, obowiązek ten nie jest adresowany do wszystkich podmiotów wpisanych do danego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości.
W orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszącym się do wykładni art. 9n ust. 6n u.c.p.g. zwraca się uwagę, że użyte w treści przepisu „słowo "odbierający" - imiesłów przymiotnikowy czynny - wyraźnie naprowadza na znamię wchodzącego w rachubę podmiotu w postaci wykonywania przezeń określonej czynności, a nie na posiadanie takiej czy innej kwalifikacji prawnej (wpis do rejestru). Dalej warto zauważyć, że na tle przepisów ustawy rysuje się dość wyraźna dystynkcja między podmiotem odbierającym odpady, a podmiotem wpisanym do rejestru działalności regulowanej. W konsekwencji jest możliwa zarówno sytuacja, w której podmiot wpisany do wspomnianego rejestru faktycznie nie prowadzi działalności w zakresie odbierania odpadów, jaki i sytuacja odwrotna, w której podmiot faktycznie prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów, a do rejestru wpisany nie jest. Tę drugą sytuację przewiduje choćby art. 9ca ust. 2 ustawy, który w określonej sytuacji pozwala rozpocząć działalność przedsiębiorcy niewpisanemu do rejestru. Gdyby zatem postawić znak równości między podmiotem odbierającym odpady a podmiotem wpisanym do rejestru, okazałoby się, iż na przykład przedsiębiorca, o którym mowa w art. 9ca ust. 2 ustawy, mimo że odpady odbiera, byłby zwolniony z zagrożonych sankcją obowiązków sprawozdawczych - a, jak się wydaje, nie o to chodzi. Przedstawiona wykładnia literalna, której wyniki same w sobie wydają się jednoznaczne i wystarczające, znajdują dodatkowe potwierdzenie w rezultatach wykładni funkcjonalnej. Patrząc z teleologicznego punktu widzenia na instytucje uregulowane w rozdziale 4b ustawy ("sprawozdawczość i analizy"), trudno nie zauważyć, że są one zorientowane na odzwierciedlenie tego, co dzieje się w rzeczywistości, a nie na formalnoprawne aspekty działalności tudzież statusu przedsiębiorców”.
Przytoczona powyżej koncepcja wykładnicza wzbudza jednak uzasadnione wątpliwości. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA] wielokrotnie opowiadał się za odmienną wykładnią art. 9n ust. 6 u.c.p.g. W swoim orzecznictwie sąd ten podkreślał, że „w obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta”.
Argumentem przemawiającym za wyżej przedstawioną koncepcją wykładni art. 9n ust. 6 u.c.p.g. są nie tylko zasady wykładni językowej, ale także elementy wykładni systemowej i celowościowej. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że wraz z „ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2422), do u.c.p.g. art. 9n ust. 7 zgodnie, z którym sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przekazanie sprawozdania zerowego ma więc także znaczenie dla dokonania analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania nie pozwalałby bowiem na dokonanie prawidłowej analizy, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdania przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy stanu gospodarowania odpadami. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q u.c.p.g.). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j u.c.p.g.)”.
Należy przy tym mieć na uwadze, że właściwy organ, nie otrzymawszy sprawozdania od podmiotu wpisanego do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, nie jest w stanie ustalić, z jakich przyczyn podmiot ten nie złożył swojego sprawozdania. Tym samym – jak podkreślono powyżej – nie może on skutecznie realizować nałożonych na niego obowiązków nadzorczych.
Mając powyższe na uwadze, można przyjąć, że dopiero w momencie złożenia sprawozdania zerowego przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości gminy zyskują realną możliwość sprawowania skutecznego nadzoru nad funkcjonującym na ich obszarze systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami gminy mogą przekazać wykonywanie zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku na swoim terenie - w tym zadań dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi - utworzonym przez siebie związkom międzygminnym.
Jak wynika z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.], gminy tworzą związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Do zadań tych należą m.in. zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – u.c.p.g., w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Zgodnie z art. 3 ust. 2a u.c.p.g., w przypadku powierzenia związkowi zadań własnych gminy w tym zakresie, prawa i obowiązki organów gminy - w tym kompetencje do uchwalania aktów prawa miejscowego - wykonują właściwe organy tego związku.
Związek, któremu gminy członkowskie przekazały zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku – w szczególności dotyczące gospodarowania odpadami komunalnymi – tworzy jeden spójny system obejmujący obszar wszystkich gmin wchodzących w jego skład. Co do zasady, na terenie związku obowiązuje jednolity regulamin utrzymania czystości i porządku, jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz jeden wzór deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 u.c.p.g. Wyjątkowo właściwe organy związku mogą zróżnicować stawki dla poszczególnych gmin, jeżeli przewiduje to wyraźna regulacja ustawowa.
Mając powyższe na uwadze, pojawia się uzasadniona wątpliwość, czy związki międzygminne powinny prowadzić oddzielne rejestry działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych dla każdej gminy członkowskiej, czy też mogą prowadzić jeden rejestr obejmujący obszar całego związku. Z brzmienia przytoczonych przepisów nie wynika to wprost.
Analiza art. 9b ust. 2 u.c.p.g. w zestawieniu z pozostałymi regulacjami ustawy wskazuje, że możliwość prowadzenia jednego rejestru nie jest wyłączona. Jak już wspomniano, regułą jest, że związki międzygminne przejmujące kompetencje w zakresie organizacji systemu gospodarowania odpadami tworzą jednolity system obejmujący terytorium wszystkich gmin członkowskich. Dotyczy to w szczególności systemu odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości zamieszkałych, o którym mowa w art. 6c ust. 1 u.c.p.g.
W takim przypadku przedsiębiorca działający w ramach jednego systemu nie musiałby uzyskiwać wpisu w kilku odrębnych rejestrach – wystarczyłby jeden wpis do rejestru właściwego dla całego obszaru związku. Prowadzenie jednego rejestru nie ograniczałoby jednocześnie możliwości przedsiębiorcy do działania wyłącznie na terenie wybranej gminy wchodzącej w skład związku. Przepisy u.c.p.g. nie wykluczają bowiem sytuacji, w której podmiot posiadający wpis obejmujący obszar kilku gmin dobrowolnie ograniczy swoją działalność do określonego terytorium.
Na marginesie podkreślić można, że niezależnie od wyżej opisanych wątpliwości w praktyce funkcjonują związki międzygminne, które prowadzą wyłącznie jeden rejestr obejmujący wszystkie gminy wchodzące w ich skład.
Z drugiej strony, przy funkcjonowaniu jednego rejestru obejmującego całe terytorium związku międzygminnego powstaje pytanie, czy przedsiębiorca wpisany do takiego rejestru powinien składać jedno sprawozdanie roczne, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., czy też odrębne sprawozdania dla każdej gminy członkowskiej.
Przyjęcie, że na obszarze związku działa jeden system gospodarowania odpadami komunalnymi oraz jeden rejestr działalności regulowanej, mogłoby sugerować, że wymagane jest wyłącznie jedno sprawozdanie roczne. Takie rozwiązanie nie usuwa jednak wszystkich wątpliwości.
Sprawozdania roczne, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g., służą m.in. zapewnieniu gminom danych niezbędnych do wypełnienia ciążących na nich obowiązków sprawozdawczych. W konsekwencji tylko składanie odrębnych sprawozdań dla każdej gminy członkowskiej pozwala tym gminom uzyskać precyzyjne, interesujące je informacje. Odstąpienie od tego wymogu byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że obowiązki sprawozdawcze zostały w całości przeniesione na poziom związku międzygminnego i obejmują cały jego obszar.
Trzeba mieć na uwadze, że obecnie funkcjonujące rozwiązania technologiczne uniemożliwiają składanie sprawozdań rocznych łącznie za obszar całego związku międzygminnego. Od momentu wprowadzenia art. 9n ust. 7 u.c.p.g. sprawozdania roczne składane są wyłącznie za pomocą Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO), która to posiada w tym zakresie określone ograniczenia.
W systemie BDO konta służące do odbierania i weryfikacji sprawozdań rocznych składanych przez podmioty gospodarujące odpadami komunalnymi – w tym te wskazane w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. – posiadają wyłącznie poszczególne gminy. Konta te są przypisane do organów wykonawczych gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast). Gminy uczestniczące w związku międzygminnym mogą wyposażyć go w stosowne upoważnienie, aby w ich imieniu dokonywał on w systemie BDO przeglądu sprawozdań rocznych składanych do gmin, a także aby sporządzał i składał sprawozdania, o których mowa w art. 9q ust. 1 u.c.p.g.
W praktyce oznacza to, że podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości nie ma możliwości złożenia jednego sprawozdania rocznego obejmującego obszar całego związku międzygminnego w ramach systemu BDO. Taki stan rzeczy prowadzi do sytuacji, w której podmiotom uczestniczącym w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi narzucana jest jednolita wykładnia art. 9n ust. 1 i 2 u.c.p.g. Z drugiej strony należy mieć na uwadze, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której na wykładnię przepisów ustawy w sposób wiążący wpływają kwestie czysto techniczne. Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych, odnoszącym się do obowiązku realizacji przez związki międzygminne poziomów recyklingu przewidzianych w u.c.p.g., wykładnia przepisów powinna wynikać przede wszystkim z treści norm prawnych, a nie z ograniczeń systemowych czy funkcjonalnych narzuconych przez funkcjonujące rozwiązania teleinformatyczne. Przykładowo, w jednym z prawomocnych orzeczeń wskazano, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę odmiennego stanowiska nie uzasadniają zasady prowadzenia rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami (rejestru BDO) oraz wynikające z art. 9q ust. 3 pkt 1 u.u.c.p.g. obowiązki sprawozdawcze nałożone na związki międzygminne. Jak słusznie wskazał skarżący związek przepisy te mają charakter techniczny i nie można z nich wyinterpretować reguł o charakterze ustrojowym dotyczących zasad funkcjonowania związków międzygminnych, które zostały określone w innych, przywołanych wyżej przepisach u.u.c.p.g. i przepisach u.s.g. Powyżej przytoczone orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że istniejące realia technologiczne nie mogą determinować wykładni przepisów rangi ustawowej. Normy ustawowe powinny być interpretowane zgodnie z regułami wykładni językowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Sam fakt, iż przy projektowaniu systemów informatycznych nie przewidziano określonej funkcjonalności, nie oznacza jeszcze, że dane działanie nie mieści się w granicach zastosowania przepisu ustawowego.
Wobec powyższego proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
Czy zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 9n ust. 6 u.c.p.g. obowiązek składania sprawozdania zerowego dotyczy wszystkich podmiotów wpisanych do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez daną gminę, które w danym roku nie odebrały na terenie objętym rejestrem żadnych odpadów komunalnych - niezależnie od tego, czy faktycznie prowadzą lub mają zamiar prowadzić działalność w tym zakresie?
Czy w przypadku twierdzącej odpowiedzi na pytanie nr 1 podmiot wpisany do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, który nie złożył w terminie sprawozdania zerowego, o którym mowa w art. 9n ust. 6 u.c.p.g., może zostać ukarany karą pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.?
Czy związki międzygminne, które przejęły od gmin wchodzących w ich skład zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym dotyczące systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, są zobowiązane do prowadzenia jednego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g., czy też do prowadzenia odrębnych rejestrów dla każdej z gmin członkowskich?
Czy w przypadku, gdy związek międzygminny, który przejął od gmin członkowskich zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku, w tym zadania dotyczące systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, prowadzi jeden rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 9b ust. 2 u.c.p.g.), podmioty odbierające odpady komunalne z nieruchomości są zobowiązane do składania wyłącznie jednego sprawozdania rocznego, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g.? Ponadto, czy w takim przypadku planowane są zmiany w funkcjonowaniu systemu BDO, które umożliwiałyby podmiotom zobowiązanym składanie jednego sprawozdania rocznego dla obszaru całego związku międzygminnego?
Z poważaniem
Ewa Schädler
Posłanka na Sejm RP