Interpelacja nr 14076

do ministra energii

w sprawie reformy systemu zapasów interwencyjnych (ropy naftowej i paliw)

Zgłaszający: Janusz Kowalski

Data wpływu: 08-12-2025

System transportu w Polsce jest w bardzo dużym stopniu zasilany energią pochodzącą ze spalania paliw wyprodukowanych w trakcie rafinacji ropy naftowej. Transport lotniczy, wodny (morski i śródlądowy) czy samochodowy funkcjonuje na terenie naszego kraju dzięki wykorzystaniu praktycznie wyłącznie paliw ropopochodnych. Nawet transport kolejowy, choć do jego prowadzenia wykorzystuje się w znacznym stopniu zelektryfikowane trasy kolejowe, generuje również znaczące zużycie paliw (wiele linii nadal nie jest zelektryfikowanych). Można zatem podsumować, że system transportowy w Polsce jest uzależniony od paliw ropopochodnych.

W ostatnich okresach konsumpcja paliw w Polsce systematycznie rośnie. Dla przykładu: w latach 2020-2024 popyt krajowy na paliwa wzrósł o 16%. Jeszcze niedawno prognozowano stopniowe zmniejszanie się zapotrzebowania na paliwa. Przyczyną tego miał być choćby istotny wzrost liczby samochodów elektrycznych w całej flocie aut w Polsce. Rządowy Plan Rozwoju Elektromobilności w Polsce, przyjęty w 2017 r., zakładał, że w 2025 r. będziemy mieli ponad 1 mln zarejestrowanych aut elektrycznych. Tymczasem liczba takich samochodów dopiero co przekroczyła granicę raptem 100 tys. Inne zmienne (np. ograniczenia w dofinansowaniach do zakupu aut elektrycznych) pozwalają na wniosek, że tempo elektryfikacji transportu osób i towarów w Polsce nie będzie znaczące w kolejnych latach. Odnotowywany w ostatnich latach (szczególnie w perspektywie 2015-2023) wzrost gospodarczy był efektem znacznej dynamiki podmiotów gospodarczych funkcjonujących w Polsce, a także aktywności indywidualnej Polek i Polaków we wszystkich sferach działalności społecznej. To ożywienie na szczęście trwa i generuje wzrosty zużycia paliw. Dane obrazujące konsumpcję paliw w 2025 r. wskazują, że w podstawowych gatunkach wyniki zużycia z poprzedniego roku będą w roku bieżącym co najmniej utrzymane (olej napędowy, LPG) albo nastąpią znaczące wzrosty (benzyny). Na kolejne lata nie prognozuje się dla Polski recesji, choć gdyby polityka gospodarcza rządu była prowadzona prawidłowo – a niestety nie jest – to wzrost gospodarczy w Polsce byłby znacząco wyższy. Wszystko to prowadzi do wniosków, iż na przyszłe lata należy przyjmować scenariusze stopniowego, powolnego wzrostu konsumpcji paliw w Polsce.

Jednym z filarów bezpieczeństwa energetycznego Polski jest bezpieczeństwo paliwowe. Jest ono zapewniane, podobnie jak w innych państwach UE czy w innych państwach członkowskich Międzynarodowej Agencji Energetycznej, przez funkcjonowanie systemu zapasów interwencyjnych. W ramach systemu są utrzymywane zapasy ropy naftowej oraz paliw gotowych, których łączna ilość – w przypadku Polski – ma odpowiadać ilości ropy i paliw importowanych (w układzie netto) w okresie 90 dni średniorocznie (inaczej mówiąc: zapasy interwencyjne mają zabezpieczać normalne funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki przez okres 90 dni). Zapasy interwencyjne są podzielone wg odpowiedzialności na: agencyjne, które tworzy i utrzymuje Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych („RARS“), i obowiązkowe, które tworzą i utrzymują przedsiębiorcy (producenci i importerzy paliw i ropy). Poziom zapasów jest wprost uzależniony od konsumpcji krajowej. Jeśli w Polsce więcej paliw zużywamy, to znaczy, że musimy także więcej ropy i paliw importować, a to oznacza wzrosty poziomu zapasów do utrzymania. Ostatnie dane RARS (2023 r.) wskazują, że poziom zapasów ogółem wynosi ok. 10 mln m3 (ropy i paliw łącznie).

Ropa i paliwa są przechowywane w magazynach różnych typów. Wg danych RARS (2023 r.) ogólna pojemność polskiego systemu magazynowania wynosi ok. 15 mln m3. Objętości przystosowane do przechowywania ropy naftowej (9 mln m3) można uznać za wystarczające zarówno na potrzeby przechowywania zapasów interwencyjnych, jak i utrzymywania zasobów operacyjnych przedsiębiorstw przerobu ropy naftowej. Natomiast już od co najmniej 5 lat pojemności magazynów paliwowych (6,1 mln m3) są niewystarczające dla właściwego funkcjonowania polskiego rynku. Utrzymywanie rosnących corocznie zapasów paliw powoduje kurczenie się wolnych pojemności, które mogą być wykorzystywane do bieżącej działalności rynku, czyli obsługi logistycznej produkcji, importu i dystrybucji hurtowej, a później detalicznej paliw. Realizowane w ostatnich latach inwestycje w budowę nowych magazynów – choć stanowią kroki we właściwą stronę – są dalece niewystarczające. Dodatkowo przedsiębiorcy wskazują, że mimo znaczących trudności w ulokowaniu zapasów (właśnie paliw, w tym szczególnie benzyn) w magazynach, o czym sygnalizowali wielokrotnie organom państwa, nie otrzymywali i nie otrzymują odpowiedniego wsparcia dla rozwiązania tych problemów. A przecież utrzymywany w Polsce system zapasów interwencyjnych powinien być wspólną odpowiedzialnością państwa i przedsiębiorców. Z drugiej strony jednak – w ostatecznym rozrachunku – to organa państwa odpowiadają za utrzymanie stanu bezpieczeństwa energetycznego.

Od wielu lat przedstawiciele rynku paliwowego domagają się przeprowadzenia reformy systemu zapasów, także na posiedzeniach sejmowej komisji ds. energii, której jestem wiceprzewodniczącym. System ten nie był kompleksowo zreformowany mimo praktycznie 20-letniego funkcjonowania – w tym czasie sytuacja na polskim rynku paliwowym zmieniła się diametralnie. Regulująca zapasy ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym („ustawa o zapasach“) przechodziła różne nowelizacje w zakresie dotyczącym ropy naftowej i paliw, jednak trudno je uznać za reformy kompleksowe. Wystarczy wskazać choćby na – wynikający z ustawy – system reakcji państwa na kryzys w dziedzinie paliw, który może być efektem różnych przyczyn, z tymi najtrudniejszymi jak: wojna, wielkie katastrofy naturalne czy będące ich konsekwencjami stany nadzwyczajne. System ten, oparty na papierowych dokumentach i planach, kompletnie nie uwzględnia i nie wykorzystuje nowoczesnych możliwości komunikacji i zbiorowego zarządzania, które w trakcie reakcji kryzysowej (np. racjonowania paliw) byłyby niezbędne.

W ostatnim czasie otrzymałem wiele sygnałów świadczących o złym stanie funkcjonowania systemu zapasów interwencyjnych, zwłaszcza o nieprzygotowaniu go na przyszłe wyzwania. Widziałem szerokie opracowania eksperckie, miałem możliwość wysłuchać wypowiedzi specjalistów przedstawianych w czasie konferencji gospodarczych i branżowych, przeprowadzałem rozmowy z przedstawicielami rynku paliwowego.

W podsumowaniu tego przekazu można stwierdzić:

  1. Utrzymywany podział odpowiedzialności za zapasy interwencyjne (mimo wdrożenia nowelizacji zrównującej poziom zapasów agencyjnych i obowiązkowych – po 45 dni) z nadal bardzo znacznym udziałem przedsiębiorców w systemie (zapasy obowiązkowe) pogłębia nieefektywność całego układu i generuje ponadwymiarowe wykorzystywanie magazynów.
  2. Wysoka koncentracja dużych wolumenów zapasów (brak ich rozproszenia) powoduje znaczące ryzyko dla ich bezpieczeństwa, a także dla ich wykorzystania na wypadek kryzysu.
  3. Znaczące wolumeny ropy naftowej w zapasach – wobec wyzwań współczesnych zagrożeń – dają de facto iluzję bezpieczeństwa paliwowego kraju. W realnych warunkach konfliktu mogą być nie do wykorzystania.
  4. Niewystarczające pojemności magazynów na paliwa już teraz powodują perturbacje dla wielu przedsiębiorców w utrzymywaniu zapasów obowiązkowych.
  5. Jednocześnie istniejący w ustawie o zapasach wymóg zapewnienia przez RARS w 2029 r. poziomu minimum 75% paliw w zapasach agencyjnych, połączony ze wzrostem ich ogólnego wolumenu (zmiana z 37 na 45 dni), a także wzrostem ogólnego wymogu zapasowego (w wyniku rosnącej konsumpcji paliw) spowoduje bardzo poważny deficyt pojemności na paliwa w polskim systemie magazynowym. Eksperci wyliczają go na poziomie przekraczającym istotnie 2 mln3 po 2030 r.
  6. Funkcjonowanie rynku w sytuacji tak ogromnego deficytu nieuchronnie wywoła skutek w postaci kryzysu paliwowego i stanu zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego (energetycznego) państwa. W sytuacji, w której RARS zapewni miejsce przechowywania zapasów agencyjnych, zajmując znaczne pojemności paliwowe, przedsiębiorcy – nie mogąc pomieścić niezbędnych wolumenów paliw – będą realizowali wariantowo dwa scenariusze:
    1. ograniczenie produkcji i/lub importu paliw, by móc wykonać zobowiązania zapasowe;
    2. zmniejszanie utrzymywanych zapasów obowiązkowych, aby zapewnić zdolności logistyczne do prawidłowego obsłużenia potrzeb społeczeństwa i gospodarki.

W pierwszym przypadku skutkiem będzie kryzys paliwowy, bowiem wolumeny paliw dostępnych na rynku (podaż) będą istotnie niższe niż potrzeby konsumpcyjne niezbędne do normalnego funkcjonowania kraju (popyt).

W drugim – skutkiem będzie zmniejszenie zapasów krajowych poniżej wymaganych prawem międzynarodowym minimów, czyli stan zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego.

  1. Może wystąpić jednak i taka konsekwencja, że to RARS nie będzie w stanie prawidłowo wykonać swojego zobowiązania ustawowego zmierzającego go stworzenia przewagi paliw nad ropą w zapasach agencyjnych. To z kolei będzie konserwowało niewłaściwą strukturę zapasów i negatywnie wpływało na bezpieczeństwo paliwowe na wypadek kryzysu.
  2. W takich warunkach – niejako w odpowiedzi na regularnie powtarzane postulaty przeprowadzenia kompleksowych zmian w systemie zapasów ze strony przedstawicieli rynku paliwowego – są formułowane wypowiedzi przedstawicieli administracji różnych szczebli wskazujące na wyłączną odpowiedzialność przedsiębiorców i zmierzające do obciążenia ich przeprowadzeniem rozwiązań ratujących sytuację, to jest na przykład znaczących inwestycji w nowe magazyny paliw.
  3. Prognozowana przyszła sytuacja kryzysowa oraz liczne postulaty ze strony przedstawicieli rynku paliwowego i ekspertów nie spotykają się z reakcją rządu. Mam świadomość, iż do ministerstwa właściwego w sprawie wpłynęły kierowane ze strony rynku paliwowego materiały merytoryczne ukazujące zagrożenia, o których wspominam powyżej, a także dokładne propozycje przeprowadzenia reform systemu zapasów interwencyjnych. Natomiast do tej pory Ministerstwo Energii nie podjęło współpracy z organizacjami branżowymi i prac nad całościową reformą systemu.
  4. Poprzednik prawny ME, czyli Ministerstwo Przemysłu, planował w ramach swoich prac przeprowadzenie szerokiej zmiany w systemie zapasów interwencyjnych – świadczyły o tym wypowiedzi członków kierownictwa MP. Ze strony ME nie padły jednak takie deklaracje.

Wobec powyżej zarysowanej sytuacji obecnej i prognozowanej przyszłości systemu zapasów interwencyjnych w Polsce proszę o odpowiedź na następujące pytania:

  1. Jaka jest prognoza rozwoju i funkcjonowania (produkcja, import, konsumpcja, eksport) polskiego rynku paliw, w tym paliw ropopochodnych, w perspektywie do 2035 r. (10 lat) [z wyszczególnieniem poziomów w poszczególnych latach] przyjmowana przez Ministerstwo Energii? Czy ME zakłada w tym okresie maksymalny poziom konsumpcji paliw w Polsce – ile on będzie wynosił?
  2. Jaki poziom zapasów interwencyjnych, z podziałem na ropę i paliwa (także z rozbiciem na rodzaje paliw [ON, benzyny, LPG]), ME przewiduje do roku 2035 w poszczególnych latach?
  3. Czy i jeśli tak, to kiedy ME zamierza podjąć, przeprowadzić i zakończyć z sukcesem (rozumianym jako przesłanie projektu ustawy do Sejmu RP) prace legislacyjne nad kompleksową zmianą ustawy o zapasach w zakresie zapasów interwencyjnych?
  4. Jakie inne działania (pozalegislacyjne) ME chce przeprowadzić dla uzyskania rozwiązania kryzysu nieuchronnie nam grożącego w obszarze magazynowania paliw w Polsce?
  5. Czy istnieją w ME założenia przeprowadzenia reformy systemu zapasów interwencyjnych? Jeśli tak, to proszę o ich przedstawienie w odpowiedzi na interpelację.
  6. Na jakim poziomie ME ocenia deficyt pojemności magazynowych w zakresie paliw w Polsce obecnie? Jaki będzie poziom deficytu – jeśli nie zostaną podjęte żadne działania inwestycyjne – w ciągu najbliższych 10 lat?
  7. Jakimi metodami ME chce doprowadzić do powstania w Polsce odpowiedniej do potrzeb ilości magazynów paliw? Jaka pojemność magazynów paliwowych jest planowana do uruchomienia w poszczególnych latach, do 2030 r. oraz później?
  8. Jakie działania stymulujące i wspierające będą zastosowane wobec niezależnych przedsiębiorców magazynowych, a jakie wobec spółek z udziałem Skarbu Państwa, posiadających zdolności magazynowe w zakresie paliw, dla osiągnięcia właściwego poziomu inwestycji w nowe magazyny paliwowe w Polsce?
  9. Jakie skutki – wg ME – dla systemu zapasów interwencyjnych, dla systemu magazynowania ropy i paliw w Polsce oraz dla funkcjonowania rynku paliwowego ogółem przyniesie wykonanie zobowiązania RARS do zmiany struktury zapasów agencyjnych (min. 75% paliw) do 30 czerwca 2029 r.? Czy ME ocenia wdrożenie tego zobowiązania przez RARS jako realne?
  10. Jeśli działania na rzecz utworzenia nowych magazynów paliw w Polsce będą realizowane, to jakie działania ME zamierza wdrożyć w okresie do czasu uzyskania przez polski system magazynowy pojemności odpowiedniej dla utrzymania zapasów interwencyjnych oraz prowadzenia optymalnej działalności obrotowej i logistycznej paliwami przez przedsiębiorców rynku paliwowego, aby nie dochodziło ani do ograniczania produkcji i/lub importu paliw, ani do zmniejszania wymaganego poziomu zapasów interwencyjnych, ani także do zaburzeń w ramach obrotu i logistyki paliwowej w Polsce, co dziś niestety występuje?