do ministra klimatu i środowiska
w sprawie możliwości zróżnicowania strumieni odpadów pochodzących z cmentarzy na odpady komunalne oraz pozostałe
Zgłaszający: Łukasz Horbatowski, Marek Jan Chmielewski, Bartosz Zawieja, Sylwia Bielawska, Iwona Małgorzata Krawczyk, Robert Jagła, Jolanta Niezgodzka, Jacek Niedźwiedzki, Adam Krzemiński, Dominik Jaśkowiec, Marcin Józefaciuk, Patryk Gabriel, Krzysztof Habura
Data wpływu: 09-01-2026
Działając na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 192 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej niniejszym składam interpelację poselską w sprawie możliwości zróżnicowania charakteru odpadów pochodzących z cmentarzy na odpady komunalne oraz odpady niebędące odpadami komunalnymi. W tej sprawie zwróciło się do mnie GPK Głogów sp. z o.o.
Odpady powstające na cmentarzach komunalnych charakteryzują się dużą różnorodnością, wynikającą z wielości funkcji pełnionych przez te obszary. Ze względu na potrzebę pielęgnacji zieleni cmentarnej, a także utrzymania w dobrym stanie cmentarnych ścieżek, dróg, bram, murków czy budynków, powstają odpady charakterystyczne dla miejsc zielonych, zwłaszcza parków - m.in. fragmenty wyciętych roślin, ziemia, gruz, piasek czy kamienie. Cmentarze są przy tym miejscami publicznymi na których przebywają ludzie, co nieuniknienie wiąże się z powstawaniem odpadów typowych dla ludzkiej aktywności, takich jak różnego rodzaju odpady opakowaniowe (w tym po żywności), resztki jedzenia, papier czy inna makulatura, czyli odpady podobne do powstających w innych miejscach publicznych, w tym w parkach. Wreszcie, głównym zadaniem cmentarzy jest pełnienie funkcji miejsca spoczynku oraz pamięci dla osób zmarłych, co z kolei wpływa na powstawanie odpadów typowych wyłącznie dla tego rodzaju miejsc, które swoim charakterem i składem różnią się od odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Do tego typu odpadów należy zaliczyć wszelkiego rodzaju ozdoby nagrobne (znicze, plastikowe stroiki, sztuczne kwiaty oraz wiązanki z tworzyw sztucznych itd.) oraz zniszczone nagrobki (pomniki, krzyże nagrobne) lub ich fragmenty. W obliczu tak dużego zróżnicowania zasadne jest pytanie, czy praktyka polegająca na klasyfikowaniu wszystkich odpadów powstających na cmentarzach komunalnych jako odpadów komunalnych znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.
Zgodnie z obowiązującą definicją odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach [dalej: „u.o.”], są nimi „odpady powstające w gospodarstwach domowych oraz odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, w szczególności niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i odpady selektywnie zebrane:
a) z gospodarstw domowych, w tym papier i tektura, szkło, metale, tworzywa sztuczne, bioodpady, drewno, tekstylia, opakowania, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, zużyte baterie i akumulatory oraz odpady wielkogabarytowe, w tym materace i meble, oraz
b) ze źródeł innych niż gospodarstwa domowe, jeżeli odpady te są podobne pod względem charakteru i składu do odpadów z gospodarstw domowych
- przy czym odpady komunalne nie obejmują odpadów z produkcji, rolnictwa, leśnictwa, rybołówstwa, zbiorników bezodpływowych, sieci kanalizacyjnej oraz z oczyszczalni ścieków, w tym osadów ściekowych, pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych; niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne pozostają niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane przetwarzaniu odpadów, ale przetwarzanie to nie zmieniło w sposób znaczący ich właściwości”.
Jak wynika z przytoczonej powyżej definicji, za odpady komunalne należy uznawać przede wszystkim odpady wytworzone w gospodarstwach domowych oraz „odpady pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów z gospodarstw domowych”. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że „mówiąc o podobieństwie charakteru odpadów, a więc chodzi w istocie o odpady, które powstały w podobny sposób jak te powstałe w gospodarstwach domowych. Wynika to z tego, że każda działalność prowadzona przez człowieka, w tym działalność gospodarcza, ze swojej istoty prowadzi do wytworzenia odpadów komunalnych, właśnie z uwagi na udział człowieka w tej działalności i czynności wykonywane przez tego człowieka w taki sam sposób, jak w gospodarstwie domowym”.
Do kategorii odpadów powstających na cmentarzach, podobnych ze względu na swój charakter i skład do odpadów z gospodarstw domowych, można zaliczyć m.in. odpady powstające w związku z pielęgnacją terenów zielonych cmentarza, czy innych obiektów przeznaczonych do wspólnego użytku, a także odpady wytwarzane przez ludzi w trakcie ich pobytu na terenie cmentarza, zarówno przez pracowników zatrudnianych przez zarządcę cmentarza jak i innych odwiedzających. Odpady tego typu mają bowiem charakter i skład podobny do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, przede wszystkim powstają one w zbliżonych warunkach. Natomiast odpady powstające w związku z pełnieniem przez cmentarz funkcji grzebalnej - takie jak znicze, sztuczne wieńce czy elementy nagrobków - trudno uznać za podobne pod względem charakteru i składu do odpadów powstających w domach.
Warto zaznaczyć, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przypadku niektórych odpadów pochodzących z cmentarzy nie można wskazać, iż „ze względu na swój charakter lub skład, że są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych, na przykład resztki po pomnikach cmentarnych, które uległy uszkodzeniom lub dewastacji”.
Wyłącznym czynnikiem przesądzającym o klasyfikacji odpadów cmentarnych nie powinna być przyjęta w polskim systemie prawnym klasyfikacja odpadów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów [dalej: „rozporządzenie”] w ramach grupy odpadów komunalnych (grupa 20) wyróżniono podgrupę odpadów o nazwie „odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy)” (podgrupa 20 02). Nie można jednak przyjąć, że klasyfikacja zawarta w rozporządzeniu może w sposób wiążący wpływać na wykładnię przepisu ustawy (tu dotyczącą wykładni pojęcia „odpadu komunalnego”). W polskim systemie źródeł prawa obowiązuje bowiem określona hierarchia zakładająca wyższość przepisów ustawy nad przepisami aktów wykonawczych w postaci rozporządzeń. Jak sama nazwa wskazuje, akty wykonawcze mają za zadanie wykonywanie przepisów ustawy, a nie ich modyfikowanie. Takie działanie naruszałoby również "Zasady techniki prawodawczej" [dalej: ZTP]. Zgodnie z §149 ZTP „w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej”. Skoro zatem definicja pojęcia „odpadu komunalnego” została jednoznacznie ustalona na poziomie ustawowym, to nie można przyjąć, że wpływ na zakres jej zastosowania mają przepisy jakiegokolwiek rozporządzenia.
Co więcej, trzeba zwrócić uwagę na fakt, że użyte przez prawodawcę w ramach rozporządzenia określenie – odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy) – wyraźnie implikuje, że prawodawcy nie chodzi o wszystkie odpady pochodzące z cmentarzy, a tylko te, które pod względem charakteru i składu przypominają odpady powstałe w ogrodach i parkach. Celem tego przepisu jest doprecyzowanie, iż wśród terenów zielonych (ogrodów i parków) znajdują się także cmentarze. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż chodzi o odpady powstające zarówno w ogrodach, parkach jak i cmentarzach. Cmentarze nie są zatem odrębną kategorią tylko mieszczą się w pojęciu ogrodów i parków.
Jak zaznaczono na wstępie tereny cmentarzy spełniają rozmaite zadania. Nie ulega wątpliwości, że obok podstawowej funkcji grzebalnej cmentarze mogą być również traktowane jako miejsca publiczne, przeznaczone do przebywania w nich ludzi, podobne pod tym względem do parków, ogrodów publicznych czy parków jordanowskich. Chociaż w polskim porządku prawnym nie funkcjonuje legalna definicja miejsca publicznego (terenu przeznaczonego do użytku publicznego), to dość jednolicie przyjmuje się, że należy przez nie rozumieć przede wszystkim obszary, które „mają służyć ogółowi społeczeństwa, jak np. ulice, place, skwery, parki, ogrody (botaniczne, zoologiczne, ale nie przydomowe), stadiony”. W doktrynie do miejsc publicznych zalicza się „tereny zieleni, które są zdefiniowane w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym”. W tak zaprezentowanym ujęciu do odpadów komunalnych powstających na terenie cmentarza, kwalifikowanych do podgrupy 20 02, należałoby zaliczyć odpady pochodzące z pielęgnacji z terenów zielonych oraz związane z korzystaniem cmentarza przez ludzi na nim przebywających w celach innych niż związane z jego funkcją grzebalną, jako te powstające w związku z pełnieniem przez cmentarz funkcji miejsca publicznego. Z kolei odpady pochodzące z części grzebalnej cmentarza, związane z upamiętnianiem osób tam pochowanych, powinny być klasyfikowane oddzielnie, jako niedające się powiązać z innymi odpadami powstającymi w miejscach publicznych, bowiem różnią się od nich zarówno pod względem składu jak i charakteru.
Na cmentarzach, jako miejscach publicznych, powinny być zatem ustawiane pojemniki na odpady komunalne, zgodnie z postanowieniami lokalnych regulaminów utrzymania czystości i porządku, wydanych w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.] . Podobnie jak w innych miejscach publicznych pojemniki takie powinny być ustawiane w miejscach gdzie przebywają ludzie, czyli wzdłuż ciągów pieszych znajdujących się na obszarze cmentarza, przy wejściach na cmentarz oraz cmentarnych budynkach przeznaczonych do wspólnego korzystania. Takie działanie ułatwia zbiórkę odpadów komunalnych powstających w tamtych miejscach i potencjalne odseparowanie odpadów komunalnych od odpadów niebędących odpadami komunalnymi. Co równie istotne odpady komunalne powstające na terenie cmentarza powinny być tak zbierane, żeby zapewnić ich selektywną zbiórkę. Odrębnie powinny być natomiast zbierane te odpady z terenu cmentarza, które nie są odpadami komunalnymi.
Przesądzenie o odmiennym statusie odpadów cmentarnych wytwarzanych w związku z upamiętnianiem zmarłych pochowanych na cmentarzu jest o tyle istotne, że odpady tego typu w przeważającej mierze nie nadają się do ponownego wykorzystania ani recyklingu. Taki stan rzeczy powoduje, że dla przedsiębiorców odbierających tego rodzaju odpady osiągnięcie poziomów określonych w art. 9g u.c.p.g. jest znacznie utrudnione, a niekiedy wręcz niemożliwe. W konsekwencji, w niektórych rejonach kraju może pojawiać się problem z pozyskiwaniem podmiotów gotowych do prowadzenia takiej działalności. Z kolei podmioty, które podejmują się odbioru tych odpadów, często nie są w stanie wypełnić obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów, o czym mowa powyżej. Prowadzi to w istocie do naruszenia zasady, uznanej również w prawie administracyjnym, zakazującej nakładania obowiązków niemożliwych do wykonania (łac. impossibilium nulla obligatio est).
Nie bez znaczenia jest także element ekonomiczny. Przesądzenie, że znaczna część odpadów powstających na cmentarzach nie ma charakteru odpadów komunalnych powinno wiązać się z konsekwencją w postaci uznania, że mogą je odbierać także podmioty, które nie uzyskały wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 9b ust. 1 i 2 u.c.p.g. Sytuacja taka znacznie zwiększyłaby poziom konkurencyjności w zakresie odbierania części odpadów z terenu cmentarzy, co z kolei wpłynęło by odpowiednio na obniżenie kosztów. Redukcja potencjalnych kosztów utrzymania cmentarzy jest o tyle istotna, że ich poziom z roku na rok zwiększa się.
Wobec powyższego proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Czy dopuszczalne jest przyjęcie, że odpady powstające na cmentarzach mają zróżnicowany charakter i w związku z tym mogą być dzielone na dwa strumienie: odpady komunalne oraz odpady niemające charakteru odpadów komunalnych?
2. Czy odpady pochodzące z części grzebalnej cmentarza, powstające w związku z upamiętnianiem zmarłych na nim pochowanych - takie jak ozdoby nagrobne z tworzyw sztucznych, znicze, elementy pomników i nagrobków - ze względu na swój charakter i skład mogą być uznane za odpady niemające charakteru odpadów komunalnych?
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na dwa powyższe pytania, proszę o udzielenie odpowiedzi również na pytania poniżej:
3. Czy w przypadku, w którym zarządca cmentarza zapewni, że odpady komunalne będą zbierane oddzielnie od odpadów niemających charakteru odpadów komunalnych, dopuszczalne będzie przyjęcie, iż odpady te mogą być odbierane na odmiennych zasadach, zgodnie z przepisami przewidzianymi w u.o. oraz u.c.p.g.?
4. Czy w przypadku, o którym mowa powyżej, podmiot odbierający z cmentarza odpady niemające charakteru odpadów komunalnych jest zobowiązany posiadać wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g.?
5. Czy w opisanej powyżej sytuacji odpady, które nie mają charakteru odpadów komunalnych, a zostały odebrane z cmentarza, będą uwzględniane przy obliczaniu poziomów, o których mowa w art. 9g u.c.p.g.?
Z poważaniem