Odpowiedź na interpelację nr 14940

w sprawie zmiany przepisów dotyczących zadań gminy

Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański

Warszawa, 17-02-2026

Szanowny Panie Marszałku,

w odpowiedzi na interpelację numer 14940 pani poseł Elżbiety Polak w sprawie zmiany przepisów dotyczących zadań gminy uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.^[1] ustanawia zasadę samorządności terytorialnej, w myśl której samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność^[2]. Gwarantuje tym samym obywatelom udział w sprawowaniu władzy przez konstrukcję władzy lokalnej, dzięki której mogą oni faktycznie decydować w sprawach lokalnych lub mieć na nie wpływ. Powyższa zasada wyznacza również zakres zadań publicznych, jakie powinny przynależeć do samorządu terytorialnego, jak i wskazuje na samodzielność w ich wykonywaniu. Samodzielność samorządu ogranicza wyłącznie zasada legalizmu.

Zakres zadań publicznych realizowanych przez samorząd w istotny sposób determinuje zasada domniemania kompetencji samorządu^[3]. W odniesieniu do gmin powyższa zasada jest dodatkowo doprecyzowana, zgodnie bowiem z art. 164 ust. 3 Konstytucji RP gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów^[4].

Należy wskazać, że wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli (NIK),^[5] przywołane w przedmiotowej interpelacji, odnosiło się do konkretnego stanu faktycznego oraz sposobu wykonywania zadań przez konkretną spółkę gminną.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy zauważyć, że Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie posiada kompetencji do dokonywania wiążącej oceny prawnej poszczególnych stanów faktycznych zaistniałych w jednostkach samorządu terytorialnego.

Niezależnie od powyższego jedynie na marginesie należy wskazać, że w celu realizacji zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne. W większości jednostki organizacyjne są tworzone przez gminy w celu wykonywania zadań użyteczności publicznej. Zadania te rozumiane są jako zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych^[6]. Ogólny sposób sformułowania pojęcia zadań użyteczności publicznej wynika z faktu, że określony w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym katalog zadań własnych gminy ma charakter otwarty. Gmina powołana została bowiem do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, a te w związku z rozwojem społeczno-gospodarczym ewoluują. Różnie też kształtują się te potrzeby w poszczególnych jednostkach. Domniemanie kompetencji gminy i jej organów w tym zakresie powoduje, że to właśnie one decydują o tym, jakie potrzeby mają wspólnoty lokalne i w jaki sposób zostaną zaspokojone.

Nie wszystkie zadania własne gminy mają charakter użyteczności publicznej. W konsekwencji ustawodawca dopuszcza prowadzenie przez gminy działalności gospodarczej poza sferą użyteczności publicznej na zasadach określonych w ustawie o gospodarce komunalnej^[7]. Oznacza to, że poza sferą użyteczności publicznej znajdzie się działalność gospodarcza służąca realizacji zadań publicznych, których celem nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, jak również działalność o stricte gospodarczym charakterze. Prowadzenie takiej działalności dopuszcza ustawa o gospodarce komunalnej^[8].

Przywołana powyżej ustawa przewiduje sytuacje, w których może być prowadzona działalność poza sferą użyteczności publicznej:

Gmina może poza sferą użyteczności publicznej tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym oraz występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia. Warunki te muszą wystąpić łącznie.
Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową.
Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związanych z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej.

Reasumując, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przewiduje podejmowania działań legislacyjnych zmierzających do zmiany przepisów w zakresie wskazanym w przedmiotowej interpelacji.

Z poważaniem

z up. Tomasz Szymański
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

^[1] Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 z późn. zm.

^[2] Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP.

^[3] Art. 167 Konstytucji RP.

^[4] Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. 2025 poz. 1153 z późn. zm.

^[5] Wystąpienie pokontrolne NIK (Delegatura w Zielonej Górze) z dnia 17 czerwca 2010 r., znak: LZG-4112-01/2010, S/10/001.

^[6] Art. 9 ust. 4 o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. 2021 poz. 679.

^[7] Art. 9 ustawy o samorządzie gminnym.

^[8] Art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej.