do ministra spraw wewnętrznych i administracji
w sprawie zmiany art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w zakresie doprecyzowania pojęcia "spółka ważna dla rozwoju gminy"
Zgłaszający: Krzysztof Habura
Data wpływu: 02-02-2026
Szanowny Panie Ministrze,
jednostki samorządu terytorialnego, czyli gminy, powiaty i województwa realizują zadania własne w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej na zasadach i formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679, dalej: u.g.k.). Zadania własne do wykonania dla każdej jednostki szczebla podziału terytorialnego kraju zostały odrębnie określone, odpowiednio w ustawach: z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378), z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668).
Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego.
W praktyce działania gmin nie budzi wątpliwości prawnych realizowanie przez nie zadań własnych w zakresie użyteczności publicznej, gdyż zadania te zostały wymienione wprost w art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483), zaś ustawa o gospodarce komunalnej dopuszcza realizowanie tych zadań zarówno w formie samorządowych zakładów budżetowych, jak i w formie spółek komunalnych.
Z kolei wątpliwości wynikają z treści art. 10 u.g.k., który w ust. 1 dopuszcza tworzenie przez gminy spółek prawa handlowego i przystępowanie do nich, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
1) istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym; 2) występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej, a zastosowanie innych działań i wynikających z obowiązujących przepisów środków prawnych nie doprowadziło do aktywizacji gospodarczej, a w szczególności do znacznego ożywienia rynku lokalnego lub trwałego ograniczenia bezrobocia.
Z kolei w ust. 2 i 3 art. 10 u.g.k. stanowi się, że:
- ust. 2: „Poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich również wówczas, jeżeli zbycie składnika mienia komunalnego, mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki, albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową”;
- ust. 3: „Ograniczenia dotyczące tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania przez gminę do nich, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mają zastosowania do posiadania przez gminę akcji lub udziałów spółek zajmujących się czynnościami bankowymi, ubezpieczeniowymi oraz działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną i wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego, a także innych spółek ważnych dla rozwoju gminy, w tym prowadzących działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego na wynajem, w tym również związany z uprawnieniem do nabycia przez najemcę własności lokalu w przyszłości, oraz klubów sportowych działających w formie spółki kapitałowej”.
Otóż użyte w ust. 3 art. 10 u.g.k. pojęcie „spółek ważnych dla rozwoju gminy” w praktyce działania samorządów jest często nadużywane, na co zwróciła uwagę m.in. Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli nr ewid. 148/2021/P/21/092/LSZ pt. „Funkcjonowanie spółek komunalnych w województwach pomorskim i zachodniopomorskim” oraz rozpoznające poprawność podjętych przez rady miast uchwał o powołaniu spółek komunalnych sądy administracyjne, m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2019 r. (I OSK 1981/17, CBOSA) oraz z dnia 7 października 2003 r. (II SA/Lu 1115/03, CBOSA).
Najwyższa Izba Kontroli wskazała, że wobec braku zamieszczenia w u.g.k. definicji pojęcia „spółki ważnej dla rozwoju gminy”, a także wobec braku określenia w w.w. ustawie kryteriów i rodzaju dokumentów (np. analizy, strategia rozwoju gminy, program rewitalizacji miasta), jakimi powinny się posiłkować rady gmin (miast) przy podejmowaniu uchwały o powołaniu danej spółki komunalnej i powierzeniu jej zadań publicznych do realizacji – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – samorządy nadużywają swojej pozycji i wychodzą poza zakres zadań własnych, prowadząc – za pośrednictwem spółek komunalnych – działalność komercyjną na równi z podmiotami prywatnymi, czego im robić nie wolno.
Przykładem takich niezgodnych z prawem działań może być np. prowadzenie hoteli przez miasta czy też sprzedaż paliw żeglugowych, a nawet zarządzanie lotniskami cywilnymi. Samorządy zazwyczaj bronią się, twierdząc, że działalność komercyjna przynosi spółkom komunalnym zyski, przez co mogą one finansować inwestycje czy też odtwarzać i utrzymywać zniszczoną infrastrukturę gminną, która została im przekazana na własność czy też w użyczenie albo w dzierżawę.
Z kolei zarówno NIK, jak i regionalne izby obrachunkowe kontrolujące gminy (miasta) nie zamierzają kierować i nie kierują wniosków o naruszenie dyscypliny finansów publicznych czy też zawiadomień do organów ścigania o przekroczenie uprawnień przez samorządowców, a najczęściej ograniczają się do zamieszczania zastrzeżeń w protokołach z kontroli czy też kierowania wniosków do wojewodów, aby ci w ramach postępowania nadzorczego w większym stopniu niż to ma miejsce dotychczas weryfikowali poprawność uchwał podejmowanych przez rady gmin (miast) w sprawie utworzenia spółek komunalnych.
Wspomniana Najwyższa Izba Kontroli w informacji o wynikach kontroli nr ewid. 148/2021/P/21/092/LSZ pt. „Funkcjonowanie spółek komunalnych w województwach pomorskim i zachodniopomorskim” wskazała, że skieruje do prezesa Rady Ministrów wniosek o rozważenie możliwości zainicjowania zmian legislacyjnych polegających na zmianie ustawy o gospodarce komunalnej w ten sposób, aby dokonać wykreślenia albo ograniczenia zakresu stosowania zawartego w art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej pojęcia „spółka ważna dla rozwoju gminy”, które stanowi uzasadnienie wykraczania przez spółki gmin poza sferę użyteczności publicznej.
Ponieważ przedstawionej zmiany przepisu art. 10 ust. 3 u.g.k. nie zainicjowano, zaś problem pozostaje nadal aktualny, stąd uprzejmie proszę Pana Ministra o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie:
Czy w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji trwają prace mające na celu nowelizację przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, w tym zmianę art. 10 ust. 3 tej ustawy?
Proszę o udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie w możliwie najkrótszym terminie, zgodnie z zasadami dotyczącymi interpelacji i zapytań poselskich.
Z wyrazami szacunku
Krzysztof Habura