w sprawie potrzeby nowelizacji ustawy Prawo o zgromadzeniach w celu przeciwdziałania nadużyciom prawa i ochrony ładu publicznego w miastach
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański
Warszawa, 25-02-2026
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 15024 Pani Poseł Doroty Marek w sprawie potrzeby nowelizacji ustawy Prawo o zgromadzeniach w celu przeciwdziałania nadużyciom prawa i ochrony ładu publicznego w miastach, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.
Wolność zgromadzeń została uregulowana w art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.[1] i należy do jednego z fundamentalnych praw i wolności politycznych. Prawo wolnego człowieka do swobodnego zgromadzania się, wyrażania poglądów, protestowania jest fundamentem państwa demokratycznego. Stanowi ono niejako emanację woli suwerena, który m.in. poprzez prawo do swobodnego zgromadzania się ma realną możliwość komunikowania swoich oczekiwań, zastrzeżeń odnośnie do kierunku prowadzonej polityki czy też wyrażania niezadowolenia. W doktrynie wskazano, że prawo to „pełni funkcję operacjonalizacyjną, pozwala urzeczywistnić np. wolność religii, wolność słowa, suwerenność narodu“[2]. Dzięki bowiem swojej funkcji służebnej prawo wolności zgromadzeń odnosi się także do innych wolności i praw, a także zasad ustroju, które dzięki zgromadzeniom mogą być pełniej realizowane.
Z uwagi na powyższe uwarunkowania oraz fundamentalne znaczenie prawa do wolności zgromadzeń w demokratycznym państwie prawa – ustrojodawca dopuścił możliwość ograniczenia tego prawa jedynie w drodze ustawowej. Podjęcie interwencji legislacyjnej w ww. zakresie – niezależnie od przyczyn – musi jednakże uwzględniać zasadność, adekwatność i proporcjonalność takiego ograniczenia, W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazano, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym jedynie sensie można przyjąć, że wolność zgromadzeń nie ma charakteru absolutnego i może doznać ww. ograniczeń. Należy jednak przytoczyć stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 5.01.2001 r., sygn. akt III RN 38/00, który wskazał, że ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25.05.2006 r., sygn. akt I OSK 329/06, stwierdził że „nie jest więc zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń“[3].
Biorąc pod uwagę niezaprzeczalnie fundamentalny charakter prawa do wolności zgromadzeń oraz ukształtowaną linię orzeczniczą ewentualna interwencja legislacyjna musiałaby spełnić przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co – w zakresie wskazanym w przedmiotowej interpelacji – wydaje się niemożliwe bez naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń. Dawałaby ona bowiem prawo do weryfikacji i oceny celu zgromadzenia – co zakwestionował chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast ochrona praw i wolności innych ludzi oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego. W tym zakresie polskie ustawodawstwo odnoszące się do zgromadzeń przewiduje określone regulacje, w tym m.in. możliwość rozwiązania zgromadzenia oraz odpowiedzialność wynikającą z art. 52 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń[4].
Prawo nakłada również określone obowiązki na organizatora zgromadzeń.
Z kolei w kontekście wspomnianych w wystąpieniu służb mundurowych należy wskazać, że rolą służb porządkowych w demokratycznym państwie prawa jest egzekwowanie zachowania zgodnego z prawem oraz ochrona praw i wolności każdego człowieka.
W myśl ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji[5] do zadań tej formacji należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych, jak również wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Funkcjonariusze Policji są obowiązani podjąć działania służbowe w sytuacji, gdy dochodzi do naruszenia prawa dokonywanego przez uczestników zgromadzenia.
Mając powyższe na uwadze pragnę poinformować, że w ocenie MSWiA obowiązujące przepisy prawa są wystarczające, a ich stosowanie przez funkcjonariuszy Policji w praktyce nie powoduje trudności, które uzasadniałyby potrzebę nowelizacji ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach[6] w kierunku wskazywanym w przedmiotowej interpelacji.
Z poważaniem
z up. Tomasz Szymański
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Dz. U. Nr 78 poz. 483, z późn. zm.
[2] vide: Legalis J. Sułkowski [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 57.
[3] Legalis: J. Sułkowski [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 57.
[4] Dz. U. z 2025 r. poz. 734, z późn. zm.
[5] Dz. U. z 2025 r. poz. 636, z późn. zm.
[6] Dz. U. z 2022 r. poz. 1389