do prezesa Rady Ministrów
w sprawie ekonomicznych podstaw przystąpienia Polski do programu SAFE (Security Action for Europe)
Zgłaszający: Krzysztof Lipiec
Data wpływu: 26-02-2026
Panie Premierze,
składam interpelację w sprawie ekonomicznych podstaw przystąpienia Polski do programu SAFE (Security Action for Europe) oraz przygotowania przez rząd kompleksowych analiz porównawczych opłacalności tego instrumentu względem finansowania potrzeb obronnych poprzez emisję długu krajowego lub inne mechanizmy rynkowe, ze szczególnym uwzględnieniem ryzyk systemowych, w tym mechanizmu warunkowości.
Program SAFE przedstawiany jest w debacie publicznej jako narzędzie umożliwiające tańsze finansowanie wydatków obronnych dzięki wspólnemu zadłużaniu się na poziomie Unii Europejskiej. Jednak zasadniczym faktem jest, że SAFE nie jest instrumentem grantowym, lecz pożyczkowym. Oznacza to, że środki uzyskane w jego ramach zwiększają zadłużenie państwa i generują długoterminowe zobowiązania finansowe, które należy analizować nie w kategoriach politycznych deklaracji, lecz twardej rachunkowości ekonomicznej. Tymczasem w przestrzeni publicznej brakuje jednoznacznych informacji, czy decyzja o przystąpieniu Polski do SAFE została poprzedzona szczegółową analizą kosztów i ryzyk, w tym analizą alternatywnych źródeł finansowania.
Wątpliwości pogłębia fakt, że nie wszystkie państwa członkowskie zdecydowały się na udział w programie. W szczególności wskazuje się, że część krajów uznała, iż jest w stanie pozyskać finansowanie na rynkach międzynarodowych na warunkach porównywalnych lub korzystniejszych niż w ramach SAFE. W debacie publicznej podnoszony jest przykład Szwecji, która miała argumentować, że jako państwo o wysokiej wiarygodności kredytowej może zadłużać się taniej samodzielnie niż poprzez instrument unijny.
Równocześnie wskazuje się, że niektóre największe gospodarki europejskie nie skorzystały z SAFE, co rodzi pytanie, czy ich decyzje wynikały z kalkulacji ekonomicznej i czy podobne porównania zostały przeprowadzone przez stronę polską. Kluczową kwestią jest bowiem to, że koszt finansowania publicznego nie zależy wyłącznie od nominalnego oprocentowania pożyczki, lecz od całkowitego kosztu pieniądza w całym cyklu życia zobowiązania. Obejmuje to marżę emisyjną, koszty transakcyjne, harmonogram spłat, strukturę stopy procentowej (stała lub zmienna), koszty zabezpieczeń finansowych oraz ryzyka makroekonomiczne. Jeżeli SAFE finansowany jest w walucie obcej, pojawia się również ryzyko kursowe, które może w długim horyzoncie znacząco podnieść realny koszt obsługi długu. W takich przypadkach państwa stosują instrumenty zabezpieczające (hedging), które również generują koszty i powinny być uwzględnione w pełnej kalkulacji ekonomicznej.
Nie bez znaczenia pozostają również różnice w elastyczności zarządzania długiem. Emisja krajowego długu daje państwu większą swobodę w doborze waluty, terminów zapadalności, momentu emisji oraz struktury inwestorów. Instrumenty unijne z natury rzeczy wiążą się z dodatkowymi ramami instytucjonalnymi, harmonogramami i procedurami, które mogą ograniczać możliwość dynamicznego reagowania na zmiany warunków rynkowych. W kontekście wydatków obronnych, gdzie czas i elastyczność decyzji mają kluczowe znaczenie, ograniczenia proceduralne mogą generować realne koszty ekonomiczne. Istotnym elementem oceny SAFE powinny być także potencjalne ograniczenia w sposobie wydatkowania środków.
Programy europejskie często wiążą się z określonymi wymogami dotyczącymi struktury zakupów, preferencji dla dostawców z określonych obszarów gospodarczych czy koniecznością realizacji projektów w formule konsorcjalnej. W praktyce może to wpływać na ceny pozyskiwanego sprzętu i ograniczać konkurencję, co w efekcie podnosi koszty jednostkowe zakupów. Jeżeli tak jest, nawet potencjalnie niższy koszt długu może zostać skompensowany przez wyższe koszty realizacji zamówień.
Nie można również pomijać kosztów pośrednich i systemowych. Udział w instrumentach wspólnotowych wiąże się z obowiązkami sprawozdawczymi, procedurami zatwierdzania projektów oraz dodatkowymi kosztami administracyjnymi i operacyjnymi. Z perspektywy finansów publicznych należy ocenić nie tylko nominalny koszt kapitału, lecz pełny koszt uczestnictwa, obejmujący wszystkie elementy procesu pozyskania i wykorzystania środków.
Szczególnie istotnym, a często pomijanym w debacie publicznej, elementem ryzyka jest mechanizm warunkowości stosowany przez instytucje unijne. Doświadczenia ostatnich lat pokazują, że mechanizmy warunkowości finansowej mogą być wykorzystywane w sposób wykraczający poza czysto techniczne kryteria, stając się narzędziem oddziaływania politycznego. W przeszłości dochodziło do sytuacji, w których środki europejskie były wstrzymywane, opóźniane lub uzależniane od spełnienia dodatkowych warunków interpretowanych w sposób sporny lub rozszerzający. Z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa oraz stabilności finansów publicznych oznacza to ryzyko, że środki pozyskane w ramach SAFE mogłyby zostać objęte podobnymi mechanizmami nacisku, co w skrajnym przypadku mogłoby prowadzić do ograniczenia dostępu do finansowania lub blokowania jego wykorzystania. W odróżnieniu od klasycznego długu rynkowego, gdzie relacja ma charakter kontraktowy między emitentem a inwestorem, instrumenty unijne posiadają komponent instytucjonalno-polityczny. Oznacza to, że ryzyko finansowe nie ogranicza się wyłącznie do parametrów ekonomicznych, lecz obejmuje także ryzyko regulacyjne i decyzyjne. W sytuacji kryzysowej – gdy finansowanie obronności powinno być stabilne i przewidywalne – potencjalna możliwość zastosowania mechanizmów warunkowości może stanowić istotny czynnik ryzyka systemowego, który powinien być jasno zidentyfikowany i skwantyfikowany w analizach rządowych.
Wątpliwości budzi także brak transparentnych informacji o wpływie SAFE na strukturę długu publicznego w długim okresie. Kluczowe jest bowiem nie tylko to, ile państwo zapłaci w odsetkach, lecz również jak zmieni się profil zapadalności długu, potrzeby refinansowania oraz wrażliwość finansów publicznych na zmiany stóp procentowych i kursów walutowych. Decyzje o zaciąganiu zobowiązań o wieloletnim horyzoncie powinny być poprzedzone analizami scenariuszowymi i testami warunków skrajnych, zwłaszcza w obszarze tak strategicznym jak finansowanie obronności.
Wreszcie pojawia się pytanie o zasadę gospodarności i transparentności procesu decyzyjnego. Jeżeli część państw członkowskich zdecydowała się nie przystępować do SAFE z powodów ekonomicznych, a argumentem była możliwość tańszego finansowania na rynku, to opinia publiczna ma prawo oczekiwać, że polski rząd przeprowadził pełną, porównawczą analizę kosztów i ryzyk. Dotyczy to zarówno porównania SAFE z emisją obligacji Skarbu Państwa, jak i z innymi krajowymi instrumentami finansowania potrzeb obronnych. Brak takich analiz lub brak ich ujawnienia podważa przejrzystość procesu podejmowania decyzji o zobowiązaniach mających wpływ na finanse publiczne przez dekady.
Mając na uwadze powyższe, proszę o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Czy przed podjęciem decyzji o przystąpieniu Polski do programu SAFE sporządzono kompleksową analizę ekonomiczną porównującą koszty i ryzyka finansowania w ramach SAFE z finansowaniem poprzez emisję długu krajowego oraz inne dostępne instrumenty rynkowe?
2. Jakie założenia przyjęto w ewentualnych analizach porównawczych, w szczególności w zakresie stóp procentowych, waluty finansowania, kosztów emisji, struktury zapadalności, kosztów zabezpieczeń finansowych oraz scenariuszy makroekonomicznych?
3. Czy w analizach uwzględniono pełne ryzyko kursowe oraz koszty jego zabezpieczenia, jeżeli finansowanie w ramach SAFE odbywa się w walucie obcej?
4. Czy rząd analizował doświadczenia i argumenty państw, które nie przystąpiły do SAFE, w tym w szczególności krajów wskazujących na możliwość tańszego finansowania na rynkach międzynarodowych?
5. Czy przeprowadzono ocenę wpływu ewentualnych ograniczeń regulacyjnych SAFE na koszty zakupów obronnych, w tym na ceny jednostkowe uzbrojenia oraz konkurencyjność postępowań zakupowych?
6. Czy rząd przeprowadził analizę ryzyka związanego z mechanizmem warunkowości oraz jego potencjalnym wpływem na dostępność i możliwość wykorzystania środków z SAFE przez Polskę?
7. Jak SAFE wpłynie na strukturę długu publicznego Polski w horyzoncie długoterminowym, w szczególności na profil zapadalności, potrzeby refinansowania oraz wrażliwość finansów publicznych na zmiany stóp procentowych i kursów walutowych?
8. Czy uwzględniono pełne koszty administracyjne i operacyjne związane z uczestnictwem w SAFE oraz ich wpływ na całkowity koszt finansowania?
9. Czy rząd zamierza przedstawić Sejmowi oraz opinii publicznej pełne, odtajnione w możliwym zakresie analizy ekonomiczne stanowiące podstawę decyzji o przystąpieniu Polski do programu SAFE?
Z poważaniem
Poseł Krzysztof Lipiec