do ministra klimatu i środowiska
w sprawie możliwości zmiany obecnego brzmienia art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo energetyczne
Zgłaszający: Jacek Niedźwiedzki
Data wpływu: 13-03-2026
Suwałki, dn. 12 marca 2026 r.
Szanowna Pani Minister,
nowelizacją ustawy z dnia 4 marca 2005 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552) wprowadzono rozwiązania, które ukształtowały obowiązujący do dziś model zwolnienia z obowiązku uzyskania koncesji w zakresie wytwarzania ciepła.
W wyniku tej nowelizacji art. 32 ust. 1 otrzymał następujące brzmienie:
„1. Uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie:
1) wytwarzania paliw lub energii, z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych lub paliw gazowych, wytwarzania energii elektrycznej w źródłach o łącznej mocy nieprzekraczającej 50 MW niezaliczanych do odnawialnych źródeł energii, wytwarzania energii elektrycznej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła w źródłach o łącznej mocy nieprzekraczającej 5 MW niezaliczanych do odnawialnych źródeł energii, wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy nieprzekraczającej 5 MW”.
Powyższą nowelizacją zostały uchylone wcześniejsze zapisy art. 32 mówiące o tym, że „Uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania paliw i energii, z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elektrycznej w źródłach o mocy poniżej 5 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płynnego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW”.
W rezultacie nowelizacja z 2005 r. doprowadziła do istotnego podwyższenia progu zwolnienia koncesyjnego z 1 MW do 5 MW, co stanowiło zasadniczą zmianę w systemie regulacji rynku ciepła. Pomimo późniejszych nowelizacji ustawy – Prawo energetyczne, które modyfikowały redakcję art. 32 oraz jego strukturę, podstawowy sens normy w zakresie zwolnienia z obowiązku koncesyjnego dla wytwarzania ciepła do określonego progu mocy pozostaje niezmieniony od blisko 20 lat.
1. Potrzeba i cel regulacji
Celem zmiany jest wzmocnienie ochrony odbiorców ciepła systemowego, w szczególności w mniejszych miejscowościach oraz miastach powiatowych, poprzez objęcie większej liczby przedsiębiorstw ciepłowniczych skutecznym nadzorem regulacyjnym państwa. Proponowana regulacja zmierza do przywrócenia równowagi pomiędzy interesem przedsiębiorstw energetycznych a interesem odbiorców końcowych, którzy w przypadku rynku ciepła systemowego funkcjonują w warunkach ograniczonej lub całkowicie wyłączonej konkurencji.
Obowiązujący obecnie próg zwolnienia z obowiązku uzyskania koncesji na wytwarzanie ciepła, ustalony na poziomie 5 MW mocy zainstalowanej cieplnej, został wprowadzony niemal 20 lat temu, w odmiennych realiach rynkowych i gospodarczych. W aktualnych warunkach próg ten nie spełnia już swojej pierwotnej funkcji ochronnej, a w praktyce sprzyja powstawaniu obszarów pozbawionych realnego nadzoru regulacyjnego, mimo że dostawy ciepła realizowane są na znaczną skalę i obejmują dużą liczbę odbiorców.
Rynek ciepła systemowego charakteryzuje się bowiem cechami monopolu naturalnego, zwłaszcza na poziomie lokalnym. Odbiorcy końcowi, w tym wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe, nie mają możliwości swobodnej zmiany dostawcy, a relacje umowne kształtowane są w warunkach istotnej asymetrii stron. W takich okolicznościach brak nadzoru regulacyjnego nad przedsiębiorstwami wytwarzającymi ciepło prowadzi do osłabienia pozycji odbiorców, w szczególności w zakresie możliwości weryfikacji zasadności stosowanych cen i stawek.
Problem ten w sposób szczególny dotyczy mniejszych miejscowości i miast powiatowych, gdzie pojedyncze przedsiębiorstwa ciepłownicze obsługują znaczną część lokalnej społeczności. W takich przypadkach brak obowiązku koncesyjnego oznacza, że znaczny odsetek mieszkańców danej miejscowości pozostaje poza instytucjonalną ochroną przewidzianą w systemie regulacji rynku energii, mimo że ciepło systemowe stanowi podstawową usługę użyteczności publicznej.
Celem zmiany jest zatem „uszczelnienie” systemu regulacyjnego poprzez objęcie nadzorem podmiotów, których działalność (mimo relatywnie niewielkiej mocy zainstalowanej) ma istotne znaczenie społeczne i ekonomiczne na poziomie lokalnym. Obniżenie progu zwolnienia koncesyjnego ma zapobiec sytuacjom, w których znaczna liczba odbiorców pozbawiona jest ochrony regulacyjnej wyłącznie z uwagi na formalne kryterium mocy zainstalowanej, nieadekwatne do rzeczywistej skali oddziaływania danego przedsiębiorstwa.
2. Obowiązujący stan prawny i jego konsekwencje
Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne uzyskania koncesji nie wymaga wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu ciepła w źródłach o łącznej mocy zainstalowanej cieplnej nieprzekraczającej 5 MW. Zwolnienie to ma charakter generalny i obejmuje wszystkie podmioty spełniające wskazane kryterium mocy, niezależnie od skali obsługiwanej sieci, liczby odbiorców końcowych czy struktury rynku lokalnego.
Konsekwencją zwolnienia z obowiązku uzyskania koncesji jest wyłączenie takich przedsiębiorstw spod podstawowych instrumentów nadzoru regulacyjnego sprawowanego przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. W szczególności podmioty te nie są zobowiązane do przedkładania taryf do zatwierdzenia przez organ regulacyjny, a stosowane przez nie ceny i stawki za ciepło nie podlegają ocenie pod kątem ich zasadności, przejrzystości ani zgodności z kosztami uzasadnionymi.
W praktyce oznacza to, że relacje pomiędzy przedsiębiorstwem ciepłowniczym a odbiorcami końcowymi kształtowane są wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zawieranych w warunkach istotnej asymetrii stron. Odbiorcy ciepła systemowego, w szczególności wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe, nie dysponują instrumentami umożliwiającymi weryfikację prawidłowości kalkulacji cen ani skutecznymi środkami dochodzenia ochrony w ramach postępowania administracyjnego przed organem regulacyjnym.
Należy przy tym podkreślić, że rynek ciepła systemowego na poziomie lokalnym posiada cechy monopolu naturalnego. W przeciwieństwie do rynku energii elektrycznej lub paliw gazowych odbiorcy ciepła są trwale związani z istniejącą infrastrukturą techniczną, co w praktyce wyklucza możliwość zmiany dostawcy. W takich warunkach mechanizmy konkurencyjne nie działają, a brak nadzoru regulacyjnego prowadzi do istotnego osłabienia pozycji odbiorców końcowych.
Obowiązujący próg 5 MW, jako jedyne kryterium zwolnienia z obowiązku koncesyjnego, nie uwzględnia rzeczywistego wpływu działalności danego przedsiębiorstwa na rynek lokalny. W rezultacie podmioty obsługujące znaczną liczbę odbiorców i osiągające istotne obroty finansowe mogą funkcjonować poza systemem regulacyjnym wyłącznie z uwagi na formalne spełnienie kryterium mocy zainstalowanej.
Stan ten prowadzi do powstania luki regulacyjnej, w której znaczna część odbiorców ciepła systemowego pozostaje pozbawiona ochrony przewidzianej dla rynku regulowanego, mimo że ciepło stanowi usługę o charakterze użyteczności publicznej i zaspokaja podstawowe potrzeby bytowe mieszkańców.
3. Skutki społeczne w mniejszych miejscowościach
Obowiązujący model regulacji rynku ciepła systemowego wywiera szczególnie istotne skutki społeczne w mniejszych miejscowościach oraz miastach powiatowych, takich jak np. Sejny (województwo podlaskie), gdzie skala działalności pojedynczych przedsiębiorstw ciepłowniczych pozostaje relatywnie niewielka w ujęciu technicznym, lecz jednocześnie ma znaczący wpływ na funkcjonowanie lokalnych społeczności.
W tego rodzaju ośrodkach system ciepłowniczy bardzo często obejmuje znaczną część zasobu mieszkaniowego, a liczba odbiorców korzystających z jednego źródła ciepła stanowi istotny odsetek mieszkańców miasta. Oznacza to, że decyzje cenowe podejmowane przez pojedyncze przedsiębiorstwo oddziałują bezpośrednio na sytuację bytową dużej grupy osób, mimo że formalnie działalność ta kwalifikowana jest jako niewielka pod względem mocy zainstalowanej.
Przykładowo w Sejnach, tj. w mieście powiatowym liczącym około 5000 mieszkańców, jeden system ciepłowniczy o mocy poniżej 5 MW może obejmować około 1800 mieszkańców, co stanowi ponad jedną trzecią populacji miasta. W takich warunkach skutki wzrostu kosztów ogrzewania nie mają charakteru jednostkowego, lecz oddziałują na znaczną część lokalnej społeczności, w tym na gospodarstwa domowe o zróżnicowanej sytuacji dochodowej.
W mniejszych miejscowościach koszty ogrzewania stanowią często istotny element budżetów domowych, a możliwości ich kompensowania są ograniczone. Wzrost cen ciepła przekłada się bezpośrednio na poziom wydatków bieżących mieszkańców, a w przypadku podmiotów zbiorowych, takich jak spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, wpływa na wysokość opłat ponoszonych przez wszystkich użytkowników lokali, niezależnie od ich indywidualnych możliwości finansowych.
Jednocześnie w tego typu ośrodkach brak jest alternatywnych rozwiązań infrastrukturalnych, które pozwalałyby na szybkie lub ekonomicznie uzasadnione odejście od ciepła systemowego. Skutkuje to utrwaleniem zależności odbiorców od jednego źródła zaopatrzenia w ciepło, a konsekwencje cenowe takiego stanu rzeczy mają charakter długofalowy.
W rezultacie obowiązujące rozwiązania prawne powodują, że znaczna liczba mieszkańców mniejszych miejscowości ponosi skutki regulacyjne nieproporcjonalne do formalnej skali działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych, które ich obsługują. Skutki te nie mają charakteru incydentalnego, lecz systemowy, i uzasadniają potrzebę dostosowania progu zwolnienia koncesyjnego do realnego znaczenia społecznego działalności w zakresie wytwarzania ciepła.
4. Luka regulacyjna i jej wykorzystanie w praktyce
Analiza obowiązujących przepisów oraz ich funkcjonowania w praktyce prowadzi do wniosku, że przyjęty w art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo energetyczne próg zwolnienia z obowiązku koncesyjnego w zakresie wytwarzania ciepła stał się czynnikiem determinującym sposób organizacji działalności przedsiębiorstw ciepłowniczych, a nie wyłącznie kryterium technicznym.
W praktyce rynkowej próg 5 MW funkcjonuje jako granica regulacyjna, której nieprzekroczenie pozwala na prowadzenie działalności poza systemem koncesyjnym i taryfowym. Prowadzi to do sytuacji, w której projektowanie, modernizacja lub rozbudowa źródeł ciepła podporządkowane są nie tyle rzeczywistym potrzebom odbiorców, co konieczności formalnego pozostania poniżej ustawowego limitu mocy zainstalowanej.
Zjawisko to skutkuje powstawaniem źródeł ciepła o mocy zbliżonej do wartości granicznej, które mimo obsługi znacznej liczby odbiorców i osiągania istotnych obrotów finansowych funkcjonują poza reżimem regulacyjnym przewidzianym dla rynku ciepła. Tym samym formalne kryterium mocy zainstalowanej staje się narzędziem selektywnego wyłączenia spod nadzoru regulacyjnego, a nie neutralnym parametrem technicznym.
Wykorzystanie tej luki regulacyjnej prowadzi do rozbieżności pomiędzy rzeczywistą skalą oddziaływania działalności przedsiębiorstwa a zakresem jego obowiązków regulacyjnych. Podmioty działające poniżej progu koncesyjnego nie podlegają weryfikacji taryf, mimo że ich działalność wywiera porównywalny wpływ społeczny i ekonomiczny do działalności przedsiębiorstw koncesjonowanych.
W konsekwencji obowiązujące przepisy tworzą sytuację, w której system regulacji rynku ciepła nie jest oparty na rzeczywistym znaczeniu działalności danego przedsiębiorstwa, lecz na formalnym kryterium mocy, które może być kształtowane przez same podmioty rynkowe. Prowadzi to do osłabienia spójności systemu regulacyjnego oraz do utrwalenia praktyk polegających na dostosowywaniu struktury działalności do granic ustawowych zamiast do potrzeb rynku i odbiorców.
Proponowana zmiana zmierza do ograniczenia tej luki regulacyjnej poprzez dostosowanie progu zwolnienia koncesyjnego do aktualnych realiów funkcjonowania rynku ciepła systemowego, w szczególności na poziomie lokalnym.
5. Aspekt finansów publicznych
Obowiązujący model zwolnienia z obowiązku koncesyjnego w zakresie wytwarzania ciepła rodzi istotne konsekwencje również w sferze finansów publicznych, w szczególności w kontekście funkcjonowania mechanizmów wsparcia i rekompensat cenowych finansowanych ze środków publicznych.
Przedsiębiorstwa wytwarzające ciepło, które nie podlegają obowiązkowi koncesyjnemu, nie są objęte regulacyjną kontrolą taryf ani weryfikacją metod kalkulacji cen przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Jednocześnie podmioty te mogą korzystać z instrumentów wsparcia publicznego, których celem jest ograniczenie skutków wzrostu cen energii dla odbiorców końcowych. Powoduje to sytuację, w której środki publiczne kierowane są do podmiotów działających poza systemem regulacyjnym, bez pełnej instytucjonalnej kontroli zasadności poziomu stosowanych cen.
Brak obowiązku zatwierdzania taryf oznacza, że organy państwa nie dysponują narzędziami umożliwiającymi ocenę, czy ceny stanowiące podstawę wypłaty rekompensat odpowiadają rzeczywiście ponoszonym i uzasadnionym kosztom działalności. W konsekwencji mechanizmy wsparcia funkcjonują w warunkach ograniczonej przejrzystości, co utrudnia ocenę efektywności wydatkowania środków publicznych.
Z punktu widzenia zasad gospodarowania finansami publicznymi istotne znaczenie ma również fakt, że brak regulacyjnego nadzoru nad przedsiębiorstwami niekoncesjonowanymi ogranicza możliwość porównywania ich kosztów i cen z podmiotami objętymi systemem taryfowym. Powstaje tym samym luka informacyjna, która może utrudniać organom administracji publicznej ocenę, czy wsparcie publiczne trafia do podmiotów działających w sposób efektywny i zgodny z celami polityki energetycznej państwa.
Należy także wskazać, że koncentracja znacznych środków publicznych w segmencie rynku pozostającym poza nadzorem regulacyjnym zwiększa ryzyko wystąpienia nieprawidłowości w zakresie rozliczania wsparcia, a także ogranicza możliwość bieżącej kontroli ex ante. W takich warunkach reakcja instytucji państwowych może następować dopiero na etapie następczym, co z punktu widzenia ochrony finansów publicznych nie jest rozwiązaniem optymalnym.
Proponowana zmiana progu zwolnienia koncesyjnego przyczynia się do zwiększenia spójności pomiędzy systemem regulacji rynku ciepła a systemem wsparcia finansowego poprzez objęcie nadzorem regulacyjnym podmiotów, których działalność stanowi podstawę do uruchamiania mechanizmów finansowanych ze środków publicznych. Zmiana ta sprzyja poprawie przejrzystości wydatkowania środków publicznych oraz wzmocnieniu zasady racjonalnego i efektywnego gospodarowania finansami publicznymi.
6. Zakres i istota proponowanej zmiany
Proponowana zmiana ma charakter punktowy i dotyczy wyłącznie modyfikacji art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Zakres regulacji ogranicza się do obniżenia progu mocy zainstalowanej cieplnej, poniżej którego wytwarzanie ciepła nie wymaga uzyskania koncesji.
Istota zmiany polega na zastąpieniu dotychczasowego progu 5 MW progiem 4 MW łącznej mocy zainstalowanej cieplnej źródeł wytwarzania ciepła. Propozycja nie wprowadza nowych obowiązków koncesyjnych w odniesieniu do innych rodzajów działalności regulowanej w ustawie Prawo energetyczne ani nie modyfikuje zasad koncesjonowania w zakresie wytwarzania energii elektrycznej lub paliw.
Zmiana nie ingeruje w definicje legalne zawarte w ustawie, nie wprowadza nowych pojęć ani nie modyfikuje zakresu kompetencji organów regulacyjnych. Skutkiem jej wejścia w życie będzie objęcie obowiązkiem uzyskania koncesji wyłącznie tych przedsiębiorstw, które prowadzą działalność w zakresie wytwarzania ciepła w źródłach o łącznej mocy zainstalowanej cieplnej przekraczającej 4 MW.
Zakres proponowanej zmiany został ograniczony do minimum niezbędnego do osiągnięcia zakładanego celu regulacji, jakim jest dostosowanie progu zwolnienia koncesyjnego do aktualnych realiów funkcjonowania rynku ciepła systemowego.
7. Skutki proponowanej regulacji
Proponowana zmiana art. 32 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy Prawo energetyczne wywoła skutki regulacyjne o ograniczonym zakresie podmiotowym, koncentrujące się na wąskiej grupie przedsiębiorstw wytwarzających ciepło w źródłach o łącznej mocy zainstalowanej cieplnej przekraczającej 4 MW, a nieprzekraczającej dotychczasowego progu 5 MW.
Przedsiębiorstwa objęte zmianą zostaną włączone do systemu koncesyjnego przewidzianego w ustawie Prawo energetyczne. Oznacza to obowiązek uzyskania koncesji oraz stosowania taryf zatwierdzanych przez prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Zmiana ta nie wprowadza nowych rodzajów obowiązków, lecz rozszerza stosowanie istniejących instrumentów regulacyjnych na podmioty, których działalność ma istotne znaczenie lokalne.
Jednocześnie proponowana regulacja nie ogranicza możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania ciepła, a jej skutkiem jest wyłącznie objęcie tej działalności standardowym reżimem nadzoru przewidzianym dla rynku regulowanego.
Dla odbiorców końcowych skutkiem regulacji będzie objęcie dostaw ciepła mechanizmami ochronnymi wynikającymi z nadzoru taryfowego, w szczególności w zakresie przejrzystości zasad kalkulacji cen i stawek. Zmiana ta nie wpływa bezpośrednio na treść obowiązujących umów cywilnoprawnych, jednak zwiększa przewidywalność i stabilność kosztów ogrzewania w dłuższej perspektywie.
Zmiana nie wymaga tworzenia nowych organów ani struktur administracyjnych. Zadania związane z objęciem dodatkowych podmiotów obowiązkiem koncesyjnym mieszczą się w ramach kompetencji prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i nie powodują istotnego zwiększenia obciążeń organizacyjnych po stronie administracji publicznej.
Proponowana regulacja nie generuje bezpośrednich kosztów po stronie budżetu państwa. Pośrednio może natomiast przyczynić się do zwiększenia przejrzystości i efektywności mechanizmów wsparcia finansowego poprzez objęcie nadzorem regulacyjnym podmiotów, których działalność stanowi podstawę do wypłaty środków publicznych.
Zmiana nie narusza zasad konkurencji, a jej celem nie jest ograniczenie dostępu do rynku. Przeciwnie, poprzez ujednolicenie zasad regulacyjnych w segmencie wytwarzania ciepła sprzyja ona większej spójności rynku oraz ograniczeniu zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów o porównywalnym znaczeniu gospodarczym.
W związku z powyższym proszę Panią Minister o odpowiedź na pytania:
Z poważaniem
Poseł Jacek Niedźwiedzki