do ministra klimatu i środowiska
w sprawie braku możliwości stosowania zawiadomień przez obwieszczenie w trybie art. 49 K.p.a. w postępowaniach dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej
Zgłaszający: Barbara Bartuś
Data wpływu: 16-04-2026
W praktyce prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i leśnej związanych z realizacją inwestycji celu publicznego istotnym problemem pozostaje konieczność ustalenia oraz skutecznego zawiadomienia wszystkich stron postępowania, w szczególności właścicieli nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.
W wielu przypadkach – w szczególności przy realizacji inwestycji celu publicznego oraz na nieruchomościach o nieuregulowanym stanie prawnym – ustalenie wszystkich stron postępowania, w tym właścicieli nieruchomości, jest znacznie utrudnione lub wręcz niemożliwe. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji rozdrobnionej struktury własnościowej, braku aktualnych danych adresowych lub wątpliwości co do istnienia ujawnionych w ewidencji osób. Mimo tych trudności organa prowadzące postępowania są zobowiązane do zawiadomienia wszystkich stron. Brak możliwości skutecznego zawiadomienia wszystkich stron prowadzi do istotnych trudności proceduralnych i w konsekwencji może blokować realizację inwestycji o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym.
Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2026 poz. 399) w sprawach dotyczących wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości jest dopuszczalne stosowanie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zawiadamiania stron w drodze obwieszczenia – w przypadku braku możliwości ustalenia ich adresów. Rozwiązanie to znajduje zastosowanie m.in. w postępowaniach związanych z realizacją inwestycji celu publicznego, w tym przy wydawaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (np. zezwolenie na wstęp na nieruchomość). Mechanizm ten pozwala na prowadzenie postępowania mimo nieustalonego kręgu stron.
Jednocześnie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczących wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, stronami postępowania pozostają zarówno inwestor, jak i właściciele nieruchomości. Mimo że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może zastępować zgodę właściciela na wyłączenie gruntu z produkcji, nie eliminuje ona obowiązku zapewnienia właścicielowi udziału w postępowaniu administracyjnym. W obowiązujących przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych brakuje regulacji analogicznej do art. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiającej stosowanie trybu zawiadamiania stron określonego w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji, nawet w sytuacji, gdy dla danej inwestycji zastosowano rozwiązania przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami (w tym zawiadomienie przez obwieszczenie), w postępowaniach następczych lub powiązanych funkcjonalnie (wyłączenie gruntów z produkcji) brakuje takiej możliwości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji jest zobowiązany do indywidualnego zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości jako stron postępowania.
Powoduje to sytuację, w której wcześniejsze etapy procesu inwestycyjnego mogą być skutecznie realizowane, natomiast dalsze postępowania administracyjne ulegają istotnemu utrudnieniu lub paraliżowi.
Prowadzi to do:
- znacznego wydłużenia postępowań administracyjnych,
- ryzyka ich paraliżu w przypadku niemożności ustalenia wszystkich stron,
- zwiększenia obciążeń organizacyjnych po stronie organów (starostów oraz dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych).
Do skutków inwestycyjnych zaliczyć można:
- opóźnienia w realizacji inwestycji celu publicznego, w tym inwestycji liniowych,
- ryzyko wstrzymania inwestycji o znaczeniu strategicznym (np. infrastruktura energetyczna, telekomunikacyjna),
- pogorszenie warunków rozwoju lokalnego i spadek atrakcyjności inwestycyjnej obszarów dotkniętych problemem.
Dodatkowo należy wskazać, że organ właściwy w sprawach ochrony gruntów (na podstawie art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) nie ma kompetencji do wydawania generalnych opinii w zakresie konieczności wyłączenia gruntów z produkcji, co oznacza konieczność każdorazowego prowadzenia pełnego postępowania administracyjnego.
Należy jednocześnie zauważyć, że w części przypadków realizacja inwestycji celu publicznego odbywa się w oparciu o tzw. specustawy (w szczególności w trybie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – ZRID lub decyzji o lokalizacji inwestycji strategicznej), które w określonym zakresie modyfikują lub wyłączają stosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mechanizmy te jednak nie mają charakteru powszechnego i nie znajdują zastosowania we wszystkich stanach faktycznych. W szczególności w sytuacjach, gdy inwestycja realizowana jest na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazane tryby szczególne co do zasady nie są wykorzystywane, a proces inwestycyjny przebiega w oparciu o reżim ogólny, w tym przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W konsekwencji opisany problem proceduralny związany z koniecznością ustalenia i zawiadomienia wszystkich stron postępowania pozostaje aktualny i nie zostaje wyeliminowany przez zastosowanie szczególnych regulacji inwestycyjnych.
Zasadne wydaje się rozważenie wprowadzenia do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych regulacji umożliwiającej stosowanie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacjach, gdy ustalenie adresów stron postępowania nie jest możliwe. Rozwiązanie takie zapewniłoby spójność systemową oraz usprawniłoby prowadzenie postępowań związanych z realizacją inwestycji celu publicznego.
W związku z powyższym zwracam się z prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: