do ministra finansów i gospodarki, ministra sprawiedliwości
w sprawie systemowej ochrony nabywców lokali działających w zaufaniu do decyzji administracyjnych oraz skutków uchylenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
Zgłaszający: Marta Stożek
Data wpływu: 22-04-2026
Szanowny Panie Ministrze,
zwracam się z interpelacją w sprawie systemowego problemu ochrony nabywców lokali mieszkalnych, którzy działali w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych organów publicznych, a następnie zostali obciążeni skutkami późniejszych sporów między organami administracji co do legalności tych decyzji. Bezpośrednim przykładem jest sytuacja około 270 rodzin z budynków przy ul. Mleczarskiej 9 w Nowej Iwicznej, które nabyły lokale i często zaciągnęły kredyty hipoteczne, a obecnie nie mogą uzyskać stabilnego tytułu własności z powodu sporu o skutki wcześniejszych rozstrzygnięć planistycznych i budowlanych.
Sprawa ta nie ma charakteru jednostkowego. Najwyższa Izba Kontroli w 2024 r. wskazała, że większość skontrolowanych gmin wydawała decyzje o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa, nieprawidłowości wystąpiły w 85 proc. badanych postępowań, a nadzór nad wydawaniem decyzji WZ był nieskuteczny we wszystkich kontrolowanych urzędach. Jednocześnie przy niskim pokryciu kraju miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego decyzje WZ stały się w praktyce jednym z podstawowych narzędzi gospodarowania przestrzenią. Według danych przywoływanych w materiałach resortowych w 2024 r. wydano 180 206 decyzji WZ, czyli o 27 proc. więcej niż w 2023 r.
W przypadku ul. Mleczarskiej 9 źródłem sporu jest m.in. rozbieżność co do skutków wyroku WSA w Warszawie z 12 sierpnia 2021 r. (sygn. VII SA/Wa 655/21), którym uchylono plan miejscowy z 2019 r. dla części obrębu Nowa Iwiczna przy ul. Mleczarskiej. W 2022 r. Rada Gminy Lesznowola cofnęła skargę kasacyjną do NSA, co uczyniło ten wyrok praktycznym punktem odniesienia dla dalszych decyzji. Spór dotyczy jednak nie tylko samego stwierdzenia nieważności planu, lecz także pytania, czy po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego przez sąd „odżywa“ wcześniejszy plan miejscowy, czy powstaje stan braku planu, w którym dopuszczalne jest wydanie decyzji WZ.
W tym zakresie ujawniły się sprzeczne stanowiska organów. Starostwo piaseczyńskie przyjmuje, że wcześniejszy MPZP z 2011 r. „odżył“ i obowiązuje z mocą wsteczną, co ma prowadzić do kwestionowania decyzji WZ. Gmina Lesznowola stoi natomiast na stanowisku, że wcześniejszy plan nie obowiązywał, co uzasadniało wydanie zaświadczenia o braku planu i późniejszych decyzji WZ. Obywatele znaleźli się więc w sytuacji, w której dwa organy publiczne różnie interpretują ten sam stan prawny, a koszty tej rozbieżności ponoszą rodziny, które nie uczestniczyły w tworzeniu wadliwych lub spornych aktów administracyjnych.
Problem ma charakter systemowy również dlatego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozstrzyga wprost skutków następczego uchylenia albo stwierdzenia nieważności planu miejscowego dla poprzednio obowiązującego planu. Z jednej strony art. 34 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy poprzednich planów odnoszących się do objętego nim terenu. Z drugiej strony art. 59 ust. 1 przewiduje, że przy braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się linia, zgodnie z którą późniejsze stwierdzenie nieważności nowego planu nie prowadzi automatycznie do „odżycia“ starego planu, lecz może powodować lukę planistyczną i konieczność stosowania trybu WZ (m.in. II SA/Kr 1684/11, IV SA/Po 81/24, II OSK 1018/23). Brak jednoznacznej normy ustawowej powoduje jednak, że obywatele są zmuszani do wieloletniego sporu sądowoadministracyjnego, zanim państwo przesądzi, które stanowisko własnych organów uznaje za prawidłowe.
Należy przy tym odróżnić spór o plan miejscowy od losu już wydanych decyzji administracyjnych i budowlanych. Zasada trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 K.p.a., ograniczenia stwierdzania nieważności decyzji z art. 156 K.p.a. oraz szczególna pięcioletnia ochrona pozwolenia na budowę z art. 37b ustawy – Prawo budowlane pokazują, że ustawodawca dostrzega potrzebę stabilizacji sytuacji prawnej po upływie czasu i po wywołaniu skutków prawnych. Także Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, powołując się na wyrok NSA II OSK 1705/22, wskazywał, że późniejsze stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano pozwolenie na budowę, nie jest samo przez się podstawą do stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.
Mimo to w praktyce najsłabszą ochronę mają nabywcy lokali. Ustawa o własności lokali uzależnia ustanowienie odrębnej własności lokalu od stwierdzenia samodzielności lokalu w formie zaświadczenia starosty. Bez tego dokumentu nabywcy nie mogą w standardowym trybie zawrzeć aktów ustanowienia odrębnej własności lokali. Jednocześnie najnowsze orzecznictwo dotyczące zaświadczeń o samodzielności lokali pokazuje, że organa badają już nie tylko techniczne cechy lokalu, lecz także zgodność inwestycji z reżimem prawnobudowlanym, co w sytuacji rozbieżnych interpretacji między organami może prowadzić do paraliżu całego procesu wyodrębniania własności.
Skutki są dla mieszkańców skrajnie dotkliwe. Obejmują ryzyko wypowiedzenia umów kredytowych przez banki z powodu braku możliwości ustanowienia odrębnej własności lokali, konieczność ponoszenia podwójnych kosztów utrzymania, brak możliwości sprzedaży, wynajmu albo ubezpieczenia lokalu, brak możliwości powołania wspólnoty mieszkaniowej, zależność od dewelopera oraz dodatkowe koszty wynikające z naliczania części opłat według stawki VAT 23 proc. Do tego dochodzą wysokie koszty obsługi prawnej, trudność w uzyskaniu statusu strony w postępowaniach, które realnie przesądzają o ich sytuacji życiowej, oraz długotrwała niepewność prawna.
Analogiczne skutki społeczne pojawiały się także w innych sprawach, choć ich podłoże prawne było odmienne. Publicznie opisywany spór wokół Bliskiej Woli Tower w Warszawie pokazał, że konflikt o zaświadczenia o samodzielności lokali może przez lata blokować akty notarialne dla bardzo dużej liczby nabywców. To potwierdza, że brak szybkiego i skutecznego mechanizmu rozstrzygania sporów administracyjnych dotyczących podstaw wyodrębnienia własności lokali może prowadzić do masowego paraliżu prawnego rodzin, które zapłaciły za lokale i faktycznie w nich mieszkają.
Obowiązujące prawo daje nabywcom działającym w dobrej wierze przede wszystkim ochronę defensywną przed późnym unieważnianiem decyzji oraz ochronę następczą w postaci roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 i 417¹ K.c., wymagających jednak często uprzedniego prejudykatu i długiego procesu cywilnego. Nie daje natomiast prostego, szybkiego i jednoznacznego instrumentu ochrony w sytuacji, gdy rodzina potrzebuje nie odszkodowania za kilka lat, lecz natychmiastowej pewności co do możliwości ustanowienia własności lokalu i zachowania mieszkania.
W opublikowanym 14 kwietnia 2026 r. pakiecie zmian dotyczących reformy planowania przestrzennego nie wskazano rozwiązania, które wprost rozstrzygałoby problem „braku planu czy odżycia starego planu“ po uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności nowego MPZP ani tworzyłoby szczególny mechanizm ochrony nabywców lokali działających w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych. Sprawa ul. Mleczarskiej 9 pokazuje, że bez takiej interwencji legislacyjnej koszty błędów i rozbieżności wewnątrz administracji będą nadal przerzucane na obywateli.
W związku z powyższym proszę o odpowiedź na następujące pytania:
1. Czy ministerstwa podzielają ocenę, że problem opisany na przykładzie ul. Mleczarskiej 9 ma charakter systemowy, wynikający z braku jednoznacznych reguł dotyczących skutków uchylenia albo stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla poprzednio obowiązujących planów oraz dla decyzji wydanych w okresie niepewności prawnej?
2. Czy w ocenie resortów obowiązujące przepisy jednoznacznie przesądzają, czy po uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności nowego MPZP wcześniejszy plan miejscowy „odżywa“, czy też powstaje stan braku planu miejscowego uzasadniający wydawanie decyzji WZ? Jeśli tak, proszę o wskazanie konkretnych przepisów i dominującej wykładni przyjmowanej przez administrację rządową.
3. Czy rząd planuje wprowadzenie przepisu, który wprost rozstrzygnie skutki prawne uchylenia albo stwierdzenia nieważności nowego MPZP dla obowiązywania poprzedniego planu, w szczególności przez wskazanie, czy i w jakich sytuacjach możliwe jest „odżycie“ planu poprzedniego?
4. Czy rząd rozważa wprowadzenie zasady, zgodnie z którą późniejsze uchylenie albo stwierdzenie nieważności aktu planistycznego nie może automatycznie prowadzić do podważania pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie oraz dalszych czynności dotyczących wyodrębnienia lokali, jeżeli inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznych decyzji i nie stwarza zagrożenia dla życia, zdrowia ani bezpieczeństwa konstrukcyjnego?
5. Czy resorty planują przygotowanie wytycznych, objaśnień prawnych albo zaleceń dla wojewodów, organów nadzoru budowlanego, starostów i gmin w zakresie skutków uchylenia albo stwierdzenia nieważności MPZP dla wydanych wcześniej decyzji WZ, pozwoleń na budowę, pozwoleń na użytkowanie i zaświadczeń o samodzielności lokali?
6. Jakie konkretne mechanizmy nadzorcze mogą zostać uruchomione w sytuacji, gdy gmina i starostwo przyjmują sprzeczne interpretacje tego samego stanu prawnego, a konsekwencje tej rozbieżności ponoszą osoby trzecie działające w zaufaniu do decyzji organów publicznych?
7. Czy właściwe organa administracji rządowej przeprowadzą analizę sprawy budynków przy ul. Mleczarskiej 9 w Nowej Iwicznej pod kątem potrzeby zastosowania środków nadzorczych, koordynacyjnych albo legislacyjnych, tak aby mieszkańcy nie byli zmuszeni samodzielnie finansować wieloletniego sporu między organami publicznymi?
8. Czy rząd rozważa wprowadzenie szczególnej, szybkiej ścieżki naprawczej dla inwestycji mieszkaniowych już zrealizowanych i dopuszczonych do użytkowania, w których po latach ujawniono spór co do podstawy planistycznej albo legalności decyzji WZ, a nabywcy lokali działali w dobrej wierze?
9. Czy resorty przewidują zmianę ustawy o własności lokali albo przepisów wykonawczych w taki sposób, aby odmowa wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu musiała być oparta na konkretnych, wykazanych i indywidualnie ocenionych naruszeniach dotyczących danego budynku lub lokalu, a nie wyłącznie na abstrakcyjnym sporze o skutki wcześniejszego aktu planistycznego?
10. Czy rząd rozważa mechanizm pozwalający na czasowe zabezpieczenie sytuacji nabywców lokali, w szczególności wobec banków i ubezpieczycieli, w okresie, w którym trwają postępowania administracyjne lub sądowoadministracyjne dotyczące podstaw inwestycji, tak aby sam fakt sporu między organami publicznymi nie prowadził do wypowiedzenia kredytów albo utraty możliwości ubezpieczenia lokalu?
11. Czy resorty planują wzmocnienie statusu procesowego nabywców lokali w postępowaniach administracyjnych i nadzwyczajnych, których wynik może przesądzać o możliwości ustanowienia odrębnej własności lokalu, mimo że nabywcy nie byli inwestorami ani stronami pierwotnych postępowań o WZ, pozwolenie na budowę albo pozwolenie na użytkowanie?
12. Czy rząd rozważa zmianę zasad odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w sprawach, w których szkoda obywateli wynika z błędnych, sprzecznych albo opóźnionych działań organów administracji publicznej dotyczących inwestycji mieszkaniowych, tak aby dochodzenie roszczeń nie wymagało wieloletniego i kosztownego postępowania prejudycjalnego oraz cywilnego?
13. Czy w ramach obecnych prac nad reformą planowania przestrzennego rząd przewiduje uzupełnienie projektu o przepisy dotyczące ochrony obywateli, którzy nabyli lokale w zaufaniu do ostatecznych decyzji administracyjnych i pozwoleń na użytkowanie, a następnie zostali dotknięci skutkami zakwestionowania podstaw planistycznych inwestycji?
14. Czy rząd planuje stworzenie centralnego mechanizmu koordynacyjnego lub interwencyjnego dla spraw, w których masowa liczba nabywców mieszkań zostaje pozbawiona możliwości uzyskania aktów własności z powodu rozbieżności interpretacyjnych między organami administracji publicznej?
Z wyrazami szacunku
Marta Stożek