w sprawie ustawy Prawo o zgromadzeniach
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Wiesław Szczepański
Warszawa, 19-08-2026
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 18759 Pani Poseł Aleksandry Kot w sprawie ustawy Prawo o zgromadzeniach, uprzejmie przedstawiam poniższe informacje.
Wolność zgromadzeń została uregulowana w art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (RP) i należy do jednego z fundamentalnych praw i wolności politycznych. Prawo wolnego człowieka do swobodnego zgromadzania się, wyrażania poglądów, protestowania stanowi fundament państwa demokratycznego. Wyraża niejako emanację woli suwerena, który m.in. poprzez prawo do swobodnego zgromadzania się ma realną możliwość komunikowania swoich oczekiwań, zastrzeżeń odnośnie kierunku prowadzonej polityki, czy też niezadowolenia. Oprócz powyższej roli wolności zgromadzeń za przedstawicielami doktryny można wskazać, że prawo to „pełni funkcję operacjonalizacyjną, pozwala urzeczywistnić np. wolność religii, wolność słowa, suwerenność narodu" [dzięki bowiem swojej funkcji służebnej prawo wolności zgromadzeń odnosi się także do innych wolności i praw, a także zasad ustroju, które dzięki zgromadzeniom mogą być pełniej realizowane (vide: Legalis J. Sułkowski [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 57)].
Z uwagi na powyższe uwarunkowania oraz fundamentalne znaczenie prawa do wolności zgromadzeń w demokratycznym państwie prawa – ustrojodawca dopuścił możliwość ograniczenia tego prawa jedynie w drodze ustawowej. Podjęcie jednakże interwencji legislacyjnej w ww. zakresie – niezależnie od przyczyn – musi uwzględniać zasadność, adekwatność i proporcjonalność takiego ograniczenia – por. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw – w tym jedynie sensie można przyjąć, że wolność zgromadzeń nie ma charakteru absolutnego i może doznać ww. ograniczeń. Należy jednak przytoczyć stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w wyroku z 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 38/00, który wskazał, że ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie odbycia zgromadzenia publicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod kątem ochrony praw i wolności innych osób. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 329/06, stwierdził że „nie jest więc zadaniem organów administracji publicznej i sądów administracyjnych analizowanie haseł, idei i treści, które nie naruszają przepisów obowiązującego prawa, a którym służyć ma zgromadzenie, z punktu widzenia przekonań moralnych osób działających w imieniu organu administracji czy też sędziów zasiadających w składzie orzekającym sądu, bądź też przekonań dowolnej części społeczeństwa. Dokonywanie takich zabiegów zniweczyłoby konstytucyjną wolność zgromadzeń."[1]
Biorąc pod uwagę niezaprzeczalnie fundamentalny charakter prawa do wolności zgromadzeń oraz ukształtowaną linię orzeczniczą ewentualna interwencja legislacyjna musiałaby spełnić przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co – w zakresie wskazanym w niniejszej interpelacji – wydaje się niemożliwe bez naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń. Dawałaby ona bowiem prawo do weryfikacji i oceny celu zgromadzenia – co zakwestionował chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku.
Odrębną kwestią pozostaje natomiast ochrona praw i wolności innych ludzi oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego. W tym zakresie polskie ustawodawstwo odnoszące się do zgromadzeń przewiduje określone regulacje, w tym m.in. możliwość rozwiązania zgromadzenia oraz odpowiedzialność wynikającą z art. 52 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń[2].
Biorąc pod uwagę powyższe, informuję, że aktualnie nie trwają prace nad zmianą ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach[3].
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) nie dysponuje danymi dotyczącymi skali tzw. „fikcyjnych zgromadzeń” – z uwagi na fakt, że nie ma tak zdefiniowanej prawnie kategorii zgromadzeń. Do MSWiA wpływały natomiast informacje z samorządów sygnalizujące „nadużycie prawa do wolności zgromadzeń”, przy czym ewentualne zmiany w zakresie postulowanym przez jednostki samorządu terytorialnego „o charakterze prewencyjnym” również kolidowałyby z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Pragnę również poinformować, że do MSWiA nie były kierowane informacje odnoszące się do „organizacji wydarzeń rozrywkowych oraz permanentnego zakłócania porządku publicznego ponadnormatywnym hałasem”. Niemniej biorąc pod uwagę przepisy ustawy Prawo o zgromadzeniach i dotychczasowe orzecznictwo sądowe powyższa kwestia nie jest możliwa do prewencyjnej oceny – jak już wcześniej wskazano – bez naruszenia istoty konstytucyjnego prawa do wolności zgromadzeń. Warto przy tym wyjaśnić, że wolność zgromadzeń nie dotyczy artystycznych przedsięwzięć komercyjnych. Należy także pokreślić, że nawet fakt zgłoszenia zgromadzenia nie oznacza legalizacji i akceptacji naruszeń prawa przez jego uczestników – co uregulowane zostało zarówno w ustawie Prawo o zgromadzeniach, jak i w ustawie Kodeks wykroczeń. Rolą służb porządkowych w demokratycznym państwie prawa jest egzekwowanie zachowania zgodnego z prawem oraz ochrona praw i wolności każdego człowieka. W kontekście powyższego należy również zauważyć, że prawo nakłada określone powinności na organizatora zgromadzenia.
Z poważaniem
z up. Wiesław Szczepański
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Legalis: J. Sułkowski [w:] M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, 2016, art. 57.
[2] Dz. U. z 2025 r. poz. 734, z późn. zm.
[3] Dz. U. z 2022 r. poz. 1389.