do ministra spraw wewnętrznych i administracji, koordynatora służb specjalnych
w sprawie nierównego potraktowania funkcjonariuszy służb mundurowych w zakresie emerytalnym w 2023 r.
Zgłaszający: Kamil Wnuk, Łukasz Osmalak
Data wpływu: 03-07-2024
Szanowny Panie Ministrze,
w styczniu i lutym 2023 roku wysokość emerytur dla funkcjonariuszy mundurowych różniła się od pozostałej części roku, co wynikało z wprowadzenia art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2023 r.
Próba odgórnego sterowania funkcjonariuszami za pomocą celowego i w pełni świadomego narzędzia prawnego służącego obniżeniu ich uposażenia jest niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa. Jeszcze nigdy w historii ustawa budżetowa nie różnicowała sytuacji emerytów mundurowych w tym samym roku.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowej rekompensaty za obostrzenia służby oraz rygory stosunku administracyjnego, jednakże dopuszczalnego i uzasadnionego (vide: wyrok TK z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. SK 82/06, wyrok TK z dnia 19 lutego 2001 r., sygn.SK14/00 OTK ZU nr 2/2001, poz. 31, wyrok TK z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, wyrok TK z dnia 24 lutego 2010r., sygn. K 6/09).
Należy przypomnieć, iż zgodnie z poglądami Trybunału za wyodrębnieniem owego odrębnego systemu zaopatrzeniowego dla służb mundurowych przemawia przede wszystkim specyfika stosunku służby i swoistość ponoszonego ryzyka (vide: orzeczenie TK z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3/4/1997, poz. 36). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przytoczonego wyroku wyjaśnił, że ww. specyfika stosunku służby wyraża się m.in.: w pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, wykonywaniu zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia (np. w czasie udziału w obronie kraju lub ochronie bezpieczeństwa obywateli), wysokiej sprawność fizycznej i psychicznej wymaganej w całym okresie jej pełnienia, w niewielkiej możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczonym prawie udziału w życiu politycznym i zrzeszania się.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odrębny system emerytalno-rentowy służb mundurowych jest także ważnym instrumentem polityki kadrowej oraz czynnikiem wzmacniającym dyscyplinę i dyspozycyjność funkcjonariuszy (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2001 r., SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Pogląd powyższy wyrażał również ustawodawca, który wskazywał, że „odrębność systemu emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych służy zapewnieniu odpowiednich warunków służby dla funkcjonariuszy, przyczynia się bowiem do prowadzenia prawidłowej polityki kadrowej (..) system ten powinien gwarantować poczucie bezpieczeństwa funkcjonariuszom tych służb (sprawozdanie stenograficzne z 9. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 5, 6 i 7 stycznia 1994 str. 210).
Po konsultacji z byłymi funkcjonariuszami mundurowymi uważam, że ustawodawca zobowiązany jest równo traktować wszystkich funkcjonariuszy, nie jest zasadne i celowe różnicowanie funkcjonariuszy z tego samego roku kalendarzowego i budżetowego tylko z powodu daty przejścia na emeryturę. Podkreślenia wymaga to, że wielu funkcjonariuszy zastała ta zmiana prawna już po złożeniu stosownych dokumentów i wniosku o przejście na emeryturę, i nie mieli prawnej możliwości jego skutecznego cofnięcia.
Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną - relewantną (vide: por. wyrok z 11 lipca 2000 r., sygn. K. 30/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 145, czy też wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4).
Powyższa definicja oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyrok z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). W związku z tym - powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego - należy przyjąć, że odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1 oraz wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47).
W literaturze wskazuje się, że w kontekście zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości kluczowego znaczenia nabiera ustalenie cechy istotnej (relewantnej), przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne. Stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny (a więc wprowadza zróżnicowanie), prowadzić może do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 32 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003 r., s. 7).
Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa uważam, że rozumienie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz bezpieczeństwa prawnego jednostki jako pewności tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe, stało się trwałą linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał stwierdzał m.in, iż „pewność prawa oznacza nie tyle stabilność przepisów prawa (...) co możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli. Przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa” (vide: orzeczenie TK z dnia 03 marca 1993, K 9/92).
Pragnę także podnieść, że prezydent RP podpisał w dniu 31 stycznia 2024 r. ustawę z dnia 16 stycznia 2024 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2024 r., z której usunięty został, analogiczny do art. 41 poprzedniej tzw. ustawy okołobudżetowej, krzywdzący funkcjonariuszy przepis.
Finalnie zatem Rząd RP i Parlament RP przyjął argumenty Senatu RP wyrażone w poprzedniej kadencji o niekonstytucyjności przepisu art. 41 ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na 2023 r, a w efekcie usunął ów zapis z projektu ustawy.
W tej sytuacji tylko emeryci odchodzący na emeryturę w okresie styczeń/luty 2023 r. zostali nierówno i gorzej potraktowani w stosunku do wszystkich innych emerytów, odchodzących zarówno przed tą datą, jak i po styczniu/lutym 2023 r.
W opinii do projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 przygotowanej przez Biuro Legislacyjne Senatu (BLS) poprzedniej kadencji, wskazano wprost, że art. 41 (analogiczny do zakwestionowanego obecnie art.19) tejże ustawy niesie problemy na aż 3 płaszczyznach:
Po pierwsze, tworzy sytuację, w której w obowiązującym porządku prawnym od 1 stycznia funkcjonują w obiegu dwie wzajemnie wykluczające się wersje art. 41 ustawy.
Po drugie, przewidziane ustawą wyrównanie waloryzacji wyrażające się w tym, że uposażenie żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy służb mundurowych, w tym funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w okresie od 1 marca 2023 do 31 grudnia 2023 podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 różnicy pomiędzy uposażeniem należnym im na dzień 1 marca 2023 a uposażeniem należnym im na dzień 1 stycznia 2023. Oznacza to, że uprawnienie to nie będzie przysługiwało osobom, którym uposażenie będzie się należało po raz pierwszy po dniu 1 stycznia 2023, w tym w dniu 1 lutego. Rozwiązanie to budzi wątpliwości w kontekście określonej w art. 2 i art. 32 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości wobec prawa.
Po trzecie, niezrozumiałe jest różnicowanie w zakresie stosowania kwot bazowych stanowiących podstawę do ustalenia uposażenia ww. grup zawodowych do pozostałych grup państwowej sfery budżetowej, których wynagrodzenie również oparte jest na kwocie bazowej ustalanej w ustawie budżetowej na dany rok. W przypadku pozostałych grup obowiązywać będzie jedna kwota bazowa wyższa o 7,8% w stosunku do kwoty bazowej obowiązującej w roku 2022.
Proszę Pana Ministra o odpowiedź na następujące pytanie:
Czy jest możliwość uregulowania wysokości emerytur funkcjonariusz mundurowych, którzy zakończyli swoją służbę w dwóch pierwszych miesiącach 2023 roku?