w sprawie niesprawiedliwego otrzymywania środków finansowych przez szpitale kliniczne
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego Marek Gzik
Warszawa, 22-07-2024
Szanowna Pani Poseł,
udzielając odpowiedzi na pytanie o możliwość udzielenia subwencji ze środków pozostających w dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki szpitalom klinicznym, uprzejmie informuję, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. (Dz. U. 2023 poz. 742 z późn. zm.) system szkolnictwa wyższego i nauki tworzą:
1) uczelnie;
2) federacje podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki;
3) Polska Akademia Nauk, działająca na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. 2020 poz. 1796);
4) instytuty naukowe PAN, działające na podstawie ustawy, o której mowa w pkt 3;
5) instytuty badawcze, działające na podstawie ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. 2022 poz. 498);
6) międzynarodowe instytuty naukowe utworzone na podstawie odrębnych ustaw działające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
6a) Centrum Łukasiewicz, działające na podstawie ustawy z dnia 21 lutego 2019 r. o Sieci Badawczej Łukasiewicz (Dz. U. 2020 poz. 2098);
6b) instytuty działające w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz;
7) Polska Akademia Umiejętności;
8) inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły.
Jak wynika z brzmienia powołanego przepisu, katalog podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki nie ma charakteru zamkniętego, bowiem przewiduje, że w skład systemu wchodzą „inne podmioty prowadzące głównie działalność naukową w sposób samodzielny i ciągły“. Podkreślić jednak należy, że nie każda działalność naukowa stanowi podstawę do uznania prowadzącego ją podmiotu za element systemu, lecz tylko działalność spełniająca łącznie sformułowane w tym przepisie kryteria. Po pierwsze, działalność naukowa stanowić powinna „główną“ działalność podmiotu, co należałoby oceniać na tle całokształtu jego profesjonalnej aktywności, zatem działalność naukowa powinna mieć charakter dominujący. Po drugie, działalność naukowa ma być prowadzona w sposób samodzielny, tj. w oparciu o własne zasoby kadrowe, rzeczowe i finansowe. Po trzecie wreszcie, w przepisie mowa o wymogu ciągłości prowadzenia działalności naukowej. Interpretacja przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, a w szczególności art. 7 ust. 1 ustawy, prowadzi do wniosku, iż rodzaj działalności wykonywanej w głównym wymiarze, w sposób ciągły i samodzielny, decyduje o przynależności do systemu szkolnictwa wyższego i nauki – ma być to działalność związana z kształceniem studentów i doktorantów oraz działalność naukowa. Z kolei przynależność podmiotu do ww. systemu decyduje o formach jego finansowania.
Obowiązujący system finansowania podmiotów szkolnictwa wyższego i nauki przewiduje, że środki, o których mowa w art. 365 pkt 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, przeznaczone na utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego, w tym kształcenie studentów na studiach stacjonarnych, utrzymanie i rozwój uczelni oraz realizację inwestycji w obszarze działalności dydaktycznej, rozwój zawodowy pracowników uczelni, otrzymują w formie subwencji wyłącznie uczelnie publiczne (art. 366 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Minister nie rozważa zmiany ww. przepisu, uznając, iż misja kształcenia studentów należy do uczelni.
Odnosząc się do postulatu udzielenia finansowania szpitalom klinicznym na warunkach tożsamych jak instytutom badawczym, pragnę wyjaśnić, iż przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie przewidują możliwości udzielenia finansowania na cele kształcenia studentów instytutom badawczym. Zgodnie z art. 366 pkt 5 minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki przyznaje instytutowi badawczemu:
– środki, o których mowa w art. 365 pkt 2 lit. a-d i g, na utrzymanie i rozwój potencjału badawczego, w tym prowadzenie działalności naukowej, realizację inwestycji w obszarze działalności badawczej, kształcenie w szkole doktorskiej oraz komercjalizację wyników działalności naukowej oraz know-how związanego z tymi wynikami, a także rozwój zawodowy pracowników naukowych,
– środki, o których mowa w art. 365 pkt 4 lit. b, na inwestycje związane z działalnością naukową,
– środki, o których mowa w art. 365 pkt 5, 7 i 9, na utrzymanie aparatury naukowo-badawczej lub stanowiska badawczego, unikatowych w skali kraju, oraz specjalnej infrastruktury informatycznej mających istotne znaczenie dla realizacji polityki naukowej państwa.
W ocenie ministra nauki nie jest możliwe zastosowanie zasad finansowania instytutów badawczych do szpitali klinicznych, realizujących kształcenie w zawodach medycznych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, a zapewnienie ciągłości i jakości realizowanych przez szpitale kliniczne usług w zakresie kształcenia kadry medycznej nie wymagają dodatkowych zmian legislacyjnych.
Zgodnie z ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. 2024 poz. 799) podmiot leczniczy utworzony lub prowadzony przez uczelnię medyczną, w tym szpital kliniczny, wykonuje działalność leczniczą. Jest to jego główne i podstawowe zadanie. Ponadto podmiot taki jest obowiązany do realizacji zadań polegających na kształceniu przed- i podyplomowym w zawodach medycznych, w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia (art. 89 ust. 1). Zatem nie jest podstawowym zadaniem podmiotu leczniczego uczelni działalność badawcza, co wyklucza możliwość udzielenia finansowania na cele związane z badaniami (np. środki, o których mowa w art. 365 pkt 5, 7 i 9 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).
Działalność lecznicza podmiotu jest regulowana ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2022 poz. 2561 z późn. zm.). Zgodnie z przepisami art. 132 ust. 1 oraz art. 136 ww. ustawy jej finansowanie odbywa się na podstawie umowy zawartej między świadczeniodawcą a Narodowym Funduszem Zdrowia, która określa m.in. rodzaj i zakres udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, zasady rozliczeń między Narodowym Funduszem Zdrowia a świadczeniodawcami oraz kwotę zobowiązania Narodowego Funduszu Zdrowia wobec świadczeniodawcy. W związku z tym, co do zasady, świadczenia są finansowane przez Narodowy Fundusz Zdrowia do wysokości limitów określonych umową. Natomiast możliwość sfinansowania dodatkowych świadczeń zrealizowanych ponad limit określony umową może być rozważana w konkretnej sytuacji, wynikającej m.in. z dysponowania przez Narodowy Fundusz Zdrowia dodatkowymi środkami finansowymi.
Finansowanie podmiotu leczniczego w zakresie realizacji zadań dydaktycznych i badawczych odbywa się przez uczelnię na zasadach określonych w umowie cywilnoprawnej dot. udostępnienia uczelni medycznej jednostek organizacyjnych niezbędnych do prowadzenia kształcenia przed- i podyplomowego w zawodach medycznych na podstawie przeprowadzanej przez jednostki kalkulacji (art. 90 w zw. z art. 89 ustawy o działalności leczniczej). Minister nauki nie ma wpływu na ustalenie warunków ww. umowy.
W przypadku podmiotu leczniczego będącego jednostką sektora finansów publicznych przy ustalaniu wysokości tych środków obowiązywać będą zasady określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2023 poz. 1274 z późn. zm.) oraz ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. 2024 poz. 104). Oznacza to, że wysokość środków finansowych przekazywanych przez uczelnię podmiotowi leczniczemu powinna pokrywać rzeczywiste koszty ponoszone przez ten podmiot za udostępnienie jednostek tejże uczelni. Natomiast do podmiotów leczniczych będących przedsiębiorcami odnosić się będą przepisy ustaw regulujących działalność gospodarczą i wewnętrzne uregulowania takiego podmiotu, w tym konieczność (bądź jej brak) osiągnięcia zysku.
Za realizację zadań związanych z dydaktyką kliniczną odpowiadają uczelnie, które są autonomiczne we wszystkich obszarach swojego działania, w tym w zakresie ustalenia programu kształcenia klinicznego jak i jego finansowania. Uczelnie samodzielnie rozporządzają subwencją na utrzymanie i rozwój działalności dydaktycznej oraz badawczej, zgodnie z art. 407 ust. 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Wysokość środków finansowych na utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego oraz badawczego, o których mowa w art. 365 pkt 1 lit. a–c oraz pkt 2 lit. a–d ustawy, dla uczelni medycznych nadzorowanych przez ministra zdrowia jest ustalana przez ministra zdrowia zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 21 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu podziału środków finansowych dla uczelni medycznych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia (Dz. U. 2023 poz. 1005); natomiast dla uczelni realizujących kształcenie w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu nadzorowanych przez ministra nauki – zgodnie z algorytmem określonym w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 września 2019 r. w sprawie sposobu podziału środków finansowych na utrzymanie i rozwój potencjału dydaktycznego oraz potencjału badawczego znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki oraz na zadania związane z utrzymaniem powietrznych statków szkolnych i specjalistycznych ośrodków szkoleniowych kadr powietrznych (Dz. U. 2022 poz. 305 z późn. zm.). Warto zaznaczyć, że zgodnie z algorytmem przy określeniu wysokości subwencji dla uczelni publicznych mają zastosowanie najwyższe wskaźniki kosztochłonności prowadzenia działalności dydaktycznej oraz badawczej w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu, a istotnym parametrem naliczenia subwencji jest liczba pracowników akademickich oraz liczba studentów.
Podsumowując, wysokość środków finansowych przekazywanych przez poszczególne uczelnie szpitalom klinicznym i innym podmiotom udostępniającym uczelniom jednostki organizacyjne jest określona umową z ww. podmiotem. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki udziela finansowania działalności szpitali klinicznych w sposób pośredni, przekazując środki, o których mowa w art. 365 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nadzorowanej uczelni w formie subwencji na cele kształcenia oraz działalności badawczej. Bezpośrednie finansowanie podmiotów leczniczych udostępniających uczelniom jednostki organizacyjne jest niemożliwe ze względu na to, że nie stanowią one podmiotów systemu szkolnictwa wyższego i nauki, a ich podstawowym zadaniem jest działalność lecznicza.
Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązujące przepisy przewidują możliwość dodatkowego wsparcia szpitali klinicznych za pośrednictwem uczelni w realizacji zadań związanych z prowadzeniem kształcenia w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu, np. w formie dotacji podmiotowej. Ponadto nie należy zapominać o bezpośrednim wsparciu szpitali klinicznych w formie dotacji celowej udzielanej ze środków znajdujących się w dyspozycji ministra zdrowia np. w ramach programów wieloletnich, programów inwestycyjnych finansowanych w ramach dotacji celowych z budżetu państwa czy ze środków Funduszu Medycznego; do dyspozycji podmiotów leczniczych pozostają również środki Programów Funduszy Europejskich dla Rozwoju Społecznego i Funduszy Europejskich na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko.
Z wyrazami szacunku
z upoważnienia Ministra Nauki
Marek Gzik
Sekretarz Stanu