w sprawie finansowania wsparcia dla nielegalnych migrantów z pieniędzy polskich podatników
Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Maciej Duszczyk
Warszawa, 17-12-2024
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 6376 Pana Posła Dariusza Mateckiegooraz grupy Posłów[1] w sprawie finansowania wsparcia dla nielegalnych migrantów z pieniędzy polskich podatników, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka niniejszej interpelacji nawiązuje do dwóch różnych projektów ustaw, tj.:
Projekt UC15, po zakończeniu etapu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji publicznych i opiniowania, 4 czerwca 2024 r., został przyjęty przez Komitet do Spraw Europejskich. Następnie, 10 lipca 2024 r. został rozpatrzony przez komisję prawniczą, zaś 19 lipca 2024 r. - przyjęty przez Stały Komitet Rady Ministrów. Obecnie ww. projekt oczekuje na przyjęcie przez Radę Ministrów.
Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, że podstawowym celem projektu UC15 jest wdrożenie do polskiego prawa dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektywy Rady 2009/50/WE[2]. Dodatkowo, rezultatem przyjęcia omawianej regulacji będzie zapewnienie zgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej (UE), wyłożonym w szeregu wyrokach Trybunału Sprawiedliwości UE, tj.
Mając na uwadze aktualny etap prac legislacyjnych, należy stwierdzić, że prawdopodobne wejście w życie projektowanej ustawy (po przyjęciu projektu przez Radę Ministrów oraz po przeprowadzeniu prac parlamentarnych) nastąpi w pierwszym kwartale 2025 r.
Natomiast drugi z wymienionych projektów ustaw, tj. projekt UD163 ma na celu przede wszystkim zapewnienie podstawy prawnej dla elektronicznego składania do wojewodów wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych (zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE), za pośrednictwem systemu teleinformatycznego Moduł Obsługi Spraw (MOS), który zostanie uregulowany w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach[3]. Projekt UD163 uzyskał wpis do Wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów 8 listopada 2024 r. Niemniej, już po dokonaniu ww. wpisu, Kierownictwo Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (MSWiA) podjęło decyzję o usunięciu z przedmiotowego projektu zmian dotyczących udzielania cudzoziemcom pomocy w ich reintegracji w kraju pochodzenia po powrocie z Polski w formie gotówkowej. Obecnie[4], projekt UD163 znajduje się na etapie uzgodnień międzyresortowych, konsultacji i opiniowania. Przewiduje się, że Rada Ministrów przyjmie ww. projekt w pierwszym kwartale 2025 r.
W nawiązaniu do kolejnego zagadnienia podniesionego w wystąpieniu tj. rezygnacji ze stosowania kary w formie odbierania migrantom pomocy socjalnej, jako sankcji za agresywne zachowanie w ośrodkach dla cudzoziemców, należy wyjaśnić, że przedmiotowe rozwiązanie zawarto w projekcie UC15, który przewiduje uchylenie przepisów art. 76 i 78 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej[5]. Omawiając proponowaną zmianę, należy przede wszystkim wskazać na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 12 listopada 2018 r.[6], w którym dokonano wykładni przepisów art. 20 ust. 4 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową[7], w powiązaniu z art. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej[8]. W sentencji ww. wyroku stwierdzono, że wśród sankcji, które można nałożyć na wnioskodawcę w przypadku poważnego naruszenia reguł obowiązujących w ośrodkach dla cudzoziemców oraz szczególnie agresywnego zachowania, Państwo Członkowskie UE nie może stosować sankcji polegającej na cofnięciu, nawet czasowo, świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w rozumieniu art. 2 lit. f i g ww. dyrektywy, związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem lub odzieżą, ponieważ jej skutkiem byłoby pozbawienie wnioskodawcy możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb. Dodatkowo, Trybunał Sprawiedliwości UE wskazał, że nałożenie innych sankcji na podstawie art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33/UE powinno w każdych okolicznościach odbywać się z poszanowaniem warunków wymienionych w art. 20 ust. 5, m.in. związanych z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz godności ludzkiej. W przypadku małoletniego bez opieki, omawiane sankcje, stosownie do art. 24 Karty Praw Podstawowych, powinny być stosowane ze szczególnym uwzględnieniem nadrzędnego interesu dziecka. Wskazane przepisy art. 20 ust. 4 i 5 dyrektywy 2013/33/UE stały się przedmiotem wykładni Trybunału Sprawiedliwości UE, dokonanej w wyroku z dnia 1 sierpnia 2022 r.[9], w którym Trybunał wskazał, że art. 20 ust. 4 dyrektywy 2013/33/UE może mieć zastosowanie do szczególnie agresywnego zachowania, którego dopuszczono się poza ośrodkiem dla cudzoziemców. Jednocześnie, Trybunał stwierdził, że przywołany przepis prawa należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie nałożeniu na osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową, która dopuściła się szczególnie agresywnego zachowania wobec funkcjonariuszy publicznych, sankcji polegającej na cofnięciu świadczeń materialnych w ramach przyjmowania w rozumieniu art. 2 lit. f i g dyrektywy 2013/33/UE, związanych z zakwaterowaniem, wyżywieniem i ubraniem, jeżeli skutkiem tej sankcji byłoby pozbawienie tej osoby możliwości zaspokojenia najbardziej podstawowych potrzeb.
Podsumowując powyższe, należy podkreślić, że uchylenie przepisów art. 76 i 78 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niezbędne, ponieważ ww. przepisy prawa są niezgodne z prawem UE, wyłożonym w powyższych wyrokach Trybunału Sprawiedliwości UE. Dodatkowo, warto wyjaśnić, że podstawowym środkiem ochrony przed szczególnie agresywnymi zachowaniami cudzoziemców, ubiegających się o udzielenie ochrony międzynarodowej, przebywających w ośrodkach dla cudzoziemców prowadzonych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (UdSC), pozostaje obecnie możliwość zatrzymania danego cudzoziemca przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z przyczyn związanych ze względami ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji powyższego możliwe jest również umieszczenie ww. osoby w strzeżonym ośrodku lub w areszcie dla cudzoziemców zgodnie z art. 88a ust. 1 ww. ustawy.
Odnosząc się do kolejnego zagadnienia podniesionego przez Panów Posłów, tj. terminu przewidzianego na ocenę ewentualnego zagrożenia ze strony cudzoziemca dla bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego, uprzejmie informuję, że przedmiotową kwestię reguluje projekt UC15, który przewiduje dodanie w art. 109 ustawy o cudzoziemcach nowych ustępów, tj. ust. 3b oraz 3c. W tym miejscu warto wyjaśnić, że wspomniany art. 109 ustawy o cudzoziemcach ustanawia tryb pozyskiwania przez wojewodów oraz przez Szefa UdSC, jako organu wyższego stopnia, informacji od organów wyspecjalizowanych, tj. komendantów oddziałów Straży Granicznej, komendantów wojewódzkich Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, istotnych dla oceny, czy wjazd cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy lub jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy wyspecjalizowane mają, co do zasady, 30 dni na przekazanie stosownych informacji (art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach). Nieprzekazanie przez organ wyspecjalizowany informacji w terminie 30-dniowym lub w terminie przedłużonym skutkuje tym, że wymóg uzyskania informacji uznaje się za spełniony (art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach). W kontekście pytań Panów Posłów wymaga podkreślenia, że w projekcie UC15 nie przewidziano rozwiązań, mających na celu skrócenie ogólnego, 30-dniowego terminu na przekazanie informacji przez organy wyspecjalizowane. Projektowane przepisy art. 109 ust. 3a i ust. 3b wprowadzają jedynie szczególne, krótsze terminy, tj. 10-dniowy, z możliwością przedłużenia do 30 dni, które odnosić się będą wyłącznie do jednego rodzaju zezwolenia na pobyt czasowy, tj. zezwolenia na pobyt czasowy w celu mobilności posiadacza Niebieskiej Karty UE (co zostanie uregulowane w art. 137a ustawy o cudzoziemcach).
Dodatkowo warto nadmienić, że art. 2 pkt 7 dyrektywy 2021/1883, która podlega wdrożeniu za pośrednictwem projektu UC15, zakłada zrównanie źródeł wyższych kwalifikacji zawodowych cudzoziemców przyjmowanych w ramach systemu Niebieskiej Karty UE. Przedmiotowe kwalifikacje mogą być poświadczone dowodem kwalifikacji uzyskanych w ramach kształcenia na poziomie wyższym albo dowodem wyższych umiejętności zawodowych, które pochodzą z doświadczenia zawodowego. Prawidłowe wdrożenie ww. dyrektywy wymagało zatem, aby w definicji wyższych kwalifikacji zawodowych, jaka znajdzie się w art. 3 pkt 25 ustawy o cudzoziemcach (w nowym brzmieniu, przewidzianym w projekcie UC15) były ujęte obie kategorie pojęciowe, tj. kwalifikacje uzyskane w wyniku ukończenia studiów wyższych oraz kwalifikacje uzyskane w wyniku doświadczenia zawodowego (trzyletniego lub pięcioletniego – w zależności od wykonywanego zawodu – przyszły przepis art. 3 pkt 6a ustawy o cudzoziemcach).
Ponadto, odnosząc się do zawartych w interpelacji pytań dotyczących rodzajów mobilności cudzoziemców, pragnę wyjaśnić, że projekt UC15, którego podstawowym celem - jak już wskazano powyżej - jest wdrożenie do prawa polskiego dyrektywy 2021/1883, przewiduje wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach dwóch nowych rodzajów mobilności wewnątrzunijnej (mobilności pomiędzy Państwami Członkowskimi UE cudzoziemców, którzy już w określonym celu zostali przyjęci w jednym państwie).
Pierwsza z nich to mobilność krótkoterminowa, o której mowa w art. 20 dyrektywy 2021/1883. Uprawnionym do skorzystania z niej jest wyłącznie cudzoziemiec (obywatel państwa trzeciego), który w innym Państwie Członkowskim UE uzyskał już Niebieską Kartę UE (odpowiednik polskiego zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji). Tak określona mobilność ogranicza się jedynie do możliwości prowadzenia tzw. „działalności zawodowej”, sprowadzającej się głównie do udziału w wewnętrznych lub zewnętrznych spotkaniach służbowych, udziału w konferencjach lub seminariach, negocjowania umów handlowych, podejmowania działalności związanej ze sprzedażą lub marketingiem, rozeznawania możliwości biznesowych lub udziału w szkoleniach czy korzystaniu z nich. W takim kształcie w przyszłym przepisie art. 3 pkt 4a ustawy o cudzoziemcach zostanie zdefiniowana „działalność zawodowa” dla celów związanych z mobilnością krótkoterminową posiadacza Niebieskiej Karty UE. Okres, w jakim cudzoziemiec może korzystać z mobilności krótkoterminowej w Państwie Członkowskim UE innym niż to, które wydało mu Niebieską Kartę UE, nie może przekraczać 90 dni w dowolnym okresie 180 dni dla danego państwa członkowskiego. Artykuł 20 ust. 1 dyrektywy 2021/1883 zakazuje Państwom Członkowskim wymagania od wskazanych cudzoziemców zezwoleń na prowadzenie działalności zawodowej. Należy dodatkowo zwrócić uwagę na fakt, że projektowany przepis art. 25 ust. 1aa ustawy o cudzoziemcach wprowadzi wymóg przedstawienia dowodu, że wjazd i pobyt cudzoziemca w ramach mobilności krótkoterminowej ma na celu wykonywanie działalności zawodowej w przypadku, w którym cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium RP będzie posiadał Niebieską Kartę UE wydaną przez państwo członkowskie UE, które nie stosuje w pełni dorobku prawnego Schengen (a zatem z założenia jego wjazd będzie następował przez granicę, na której istnieje kontrola graniczna). Przedmiotowy przepis prawny będzie stanowić wdrożenie art. 20 ust. 2 dyrektywy 2021/1883.
Drugim rodzajem mobilności, jaki przewiduje projekt UC 15, jest mobilność długoterminowa posiadacza Niebieskiej Karty UE, której wdrożenie odbędzie się w sposób możliwie najbardziej kompleksowy, a zatem poprzez instytucję nowego rodzaju zezwolenia na pobyt czasowy (udzielanego przez wojewodę), które zostanie uregulowane w przyszłym przepisie art. 137a ustawy o cudzoziemcach. Taki sposób wdrożenia mobilności długoterminowej jest porównywalny z dotychczasowymi modelami przyjmowania cudzoziemców, uregulowanymi w przepisach ustawy o cudzoziemcach:
Z poważaniem
z up. Maciej Duszczyk
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Pana Posła Michała Wosia, Pana Posła Sebastiana Kalety, Pana Posła Dariusza Stefaniuka, Pana Posła Mariusza Goska, Pana Posła Piotra Uruskiego, Pana Posła Przemysława Drabka i Pana Posła Rafała Bochenka.
[2] Dz. Urz. UE L Nr 382, str. 1, dalej: dyrektywa 2021/1883.
[3] Dz. U. z 2024 r. poz. 769, z późn. zm.
[4] Stan na 5 grudnia 2024 r.
[5] Dz. U. z 2023 r. poz. 1504, z późn. zm.
[6] W ww. sprawie C-233/18 Zubair Haqbin przeciwko Federaal Agentschap voor de opvang van asielzoekers
[7] Dz. Urz. UE L Nr 180, str. 96, dalej: dyrektywa 2013/33/UE.
[8] Dz. Urz. UE C Nr 83, str. 389, dalej: Karta Praw Podstawowych.
[9] W sprawie C-422/21 Ministero dell’Interno przeciwko T.O.