w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Tomasz Szymański
Warszawa, 17-03-2025
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 8341 Pani Poseł Magdaleny Małgorzaty Kołodziejczak, Pani Poseł Alicji Łuczak i Pana Posła Henryka Szopińskiego w sprawie trybu zatrudniania i zarobków skarbników w jednostkach samorządu terytorialnego, uprzejmie przedstawiam poniższe informacje.
Odnosząc się do zagadnienia dotyczącego rozbieżności między zasadami zatrudniania sekretarzy i skarbników należy wyjaśnić, że na mocy rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych[1] z katalogu podmiotów, zatrudnianych na podstawie powołania, wyeliminowano sekretarzy, którzy stali się umownymi pracownikami urzędów. Powyższa zmiana podyktowana była koniecznością jednoznacznego określenia statusu sekretarza gminy. Ustawodawca zwrócił uwagę, że niedoprecyzowanie – w regulacji z 1990 r.[2] – katalogu zadań i kompetencji sekretarza, brak obowiązku jego powoływania w każdej jednostce samorządu terytorialnego (jst) oraz wskazania niezbędnych wymogów kwalifikacyjnych na powyższe stanowisko czyniło funkcję sekretarza polityczną, a nie jak przyjęto w założeniach reformy administracji samorządowej – gwaranta jakości i ciągłości pracy urzędu. Warto również dodać, że uregulowanie przedmiotowej kwestii było postulowane zarówno przez środowisko samorządowe, jak i ekspertów.
W kontekście powyższego zagadnienia należy podkreślić, że stanowisko skarbnika jest jednym z najbardziej odpowiedzialnych stanowisk w jst, które dodatkowo zostało wyposażone w szerokie kompetencje związane ze sferą finansów publicznych. Prawa, obowiązki oraz formalne wymogi objęcia stanowiska skarbnika zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych[3]. Natomiast stosunek pracy skarbnika jst regulują przepisy kilku ustaw, a mianowicie: ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy[4], ustawa o pracownikach samorządowych, ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym[5], ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym[6] oraz ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa[7]. Na pozycję skarbnika wpływa również forma jego zatrudnienia, tj. powołanie.
Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy powoływanie i odwoływanie, na wniosek wójta, skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu. Uchwała rady gminy w powyższym zakresie jest źródłem stosunku pracy z powołania[8]. Podobne regulacje zostały ujęte w pozostałych ustawach ustrojowych. W literaturze pojawiają się opinie, że wprowadzony w ustawach ustrojowych sposób powoływania i odwoływania skarbnika świadczy o dążeniu ustawodawcy do dobrej współpracy na linii skarbnik – wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Zwraca się także uwagę na fakt, że rozwiązanie, które sankcjonuje, iż nie tylko organ wykonawczy decyduje o zatrudnieniu skarbnika zapewnia osobie pełniącej funkcję skarbnika większą niezależność – która jest istotna dla właściwej realizacji zadań nałożonych na skarbnika. Nie sposób również pominąć, że w obowiązujących rozwiązaniach prawnych zostały przewidziane dwa przypadki, kiedy organ stanowiący jst jest zobligowany do odwołania skarbnika – tj. w odniesieniu do spraw związanych ze składaniem oświadczeń majątkowych oraz naruszeniem zakazów zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne[9].
Analizując pozycję skarbnika, na przykładzie samorządu gminnego, nie sposób także pominąć instytucji kontrasygnaty, która stanowi oświadczenie wiedzy skarbnika, odnośnie do stanu planu finansowego gminy i jest narzędziem jej dyscypliny budżetowej. Skarbnik gminy (główny księgowy budżetu), który odmówił kontrasygnaty, a dokona jej jednak na pisemne polecenie zwierzchnika, jest zobligowany do powiadomienia o tym fakcie radę gminy oraz regionalną izbę obrachunkową. Obowiązek ciążący na skarbniku podlega wyłączeniu, jeśli wykonanie polecenia stanowiłoby przestępstwo, wykroczenie albo groziłoby niepowetowaną stratą. Wójt, który wydaje skarbnikowi pisemne polecenie dokonania kontrasygnaty, wbrew jego zastrzeżeniom, powinien liczyć się z tym, że dokonanie wymienionych czynności może powodować odpowiedzialność karną oraz odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Pracownikowi samorządowemu nie wolno bowiem wykonywać poleceń, których wykonanie według jego przekonania prowadziłoby do popełnienia przestępstwa, wykroczenia lub groziłoby niepowetowanymi stratami. W raporcie z badań pt. „Zarządzanie finansami lokalnymi w opiniach skarbników jednostek samorządu terytorialnego” istotne znaczenie kontrasygnaty potwierdzali sami skarbnicy stwierdzając, że jest to ważne narzędzie dyscypliny budżetowej[10].
W kontekście przedstawionego w niniejszej interpelacji zagadnienia warto również nadmienić, że funkcja skarbnika nie ma charakteru kadencyjnego, nie wygasa więc z chwilą upływu kadencji organów stanowiących i wykonawczych gminy, powiatu oraz województwa. Całokształt rozwiązań prawnych wskazuje, że status prawny skarbnika jest z jednej strony związany z funkcją kontrolną organu stanowiącego, natomiast zakres obowiązków ma gwarantować profesjonalną realizację zadań i przepisów prawa dotyczących finansów publicznych.
Przestawiając powyższe należy wskazać, że obecnie Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie planuje podjęcia prac legislacyjnych, mających na celu zmianę formy zatrudnienia skarbników z powołania na umowę o pracę, a także kwestii dotyczącej wynagrodzeń, natomiast na bieżąco analizuje wpływające sygnały i postulaty od przedstawicieli jst, jak również środowisk reprezentujących skarbników.
Z poważaniem
z up. Tomasz Szymański
Sekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Dz. U. z 2024 r. poz. 1135.
[2] Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. poz. 1593, z późn. zm.), która utraciła moc na podstawie art. 60 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.
[3] Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, z późn. zm.
[4] Dz. U. z 2025 r. poz. 277.
[5] Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.
[6] Dz. U. z 2024 r. poz. 107, z późn. zm.
[7] Dz. U. z 2024 r. poz. 566, z późn. zm.
[8] Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA 778/03.
[9] Dz. U. z 2023 r. poz. 1090, z późn. zm.
[10] Zarządzanie finansami lokalnymi w opiniach skarbników jednostek samorządu terytorialnego. Raport z badań, Opracowanie dr hab. Agnieszka Kopańska, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej 2019 r., s. 24.