do ministra rodziny, pracy i polityki społecznej
w sprawie zmian legislacyjnych w zakresie trybu ustalania wysokości odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej
Zgłaszający: Anna Schmidt
Data wpływu: 25-02-2025
Jak wynika z art. 196 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 49), zwanej dalej u.w.r., wysokość odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest uzależniona od ustalonej przez starostę wysokości „średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka“, podlegających następnie ogłoszeniu w trybie art. 196 ust. 3 u.w.r. Przez wydatki tego rodzaju art. 196 ust. 1 u.w.r. rozumie „kwotę rocznych wydatków przeznaczonych na działalność placówki wynikającej z utrzymania dzieci w poprzednim roku kalendarzowym, bez wydatków inwestycyjnych“. Zatem suma wydatków rocznych stanowiąca podstawę ustalenia przez starostę kwoty wydatków miesięcznych w nowym roku obejmuje wydatki związane z utrzymaniem dziecka (prowadzeniem placówki), które nie są wydatkami poczynionymi na inwestycje.
Funkcjonujący aktualnie tryb zakłada zatem, że w stosunku do każdej placówki opiekuńczo-wychowawczej właściwy starosta, w drodze indywidualnego aktu – zarządzenia, rozstrzyga o wliczeniu lub niewliczeniu poszczególnych realnych wydatków z ubiegłego roku jako składników mających wpływ na obowiązujący w kolejnym roku koszt utrzymania dziecka w placówce. Sama zaś wysokość tego kosztu jest automatycznie wysokością odpłatności, na jaką liczy placówka opiekuńczo-wychowawcza, a więc kwoty przesądzającej o jej istnieniu i wypełnianiu nałożonych na nią ról. Żaden inny przepis nie odnosi się do tak rozumianych „wydatków na utrzymanie dziecka w placówce“, zatem należy przez tę kategorię rozumieć wszystkie nieinwestycyjne rozporządzenia prawami majątkowymi placówki (podmiotu ją prowadzącego), które powodują uszczuplenie majątku placówki w celu zapewnienia utrzymania (a więc m.in. mieszkania, opieki, wyżywienia, edukacji, rozwoju, ochrony zdrowia) umieszczonemu w placówce dziecku. Do kategorii takich czynności rozporządzających należą rozporządzenia tak środkami pieniężnymi (bez względu na źródło, np. pochodzących z umów cywilnych odpłatnych, np. sprzedaży, ale i środków pieniężnych pochodzących darowizny itp.), jak i rzeczami, zwłaszcza ruchomymi należącymi do placówki z tytułu ich zakupu (wówczas wysokość wydatku odpowiada cenie), lub wskutek pozyskania na podstawie czynności prawnych nieodpłatnych (np. darowizn, spadkobrania, cesji wierzytelności itp.). Również świadczenia, np. świadczenia wychowawcze przysługujące dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, są wydatkiem na utrzymanie dziecka wymagającym uwzględnienia podczas ustalania kosztu utrzymania dziecka, jeżeli zostaną przez placówkę wydatkowane zgodnie z przeznaczeniem. Przesądza o tym art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) w zw. z art. 196 ust. 1 u.w.r. Zgodnie z tymi przepisami świadczenie wychowawcze jest wydatkowane przez dyrektora placówki wyłącznie na „wychowanie dziecka, w tym opiekę i zaspokajanie jego potrzeb życiowych“, a to w pełni odpowiada wymogom celu jakim jest „utrzymanie dziecka“ w ramach „działalności placówki“ w rozumieniu art. 196 ust. 1 u.w.r.
Tak znaczna swoboda pozostawiona starostom co do autorytarnego kwalifikowania wydatku, jako mającego wpływ na utrzymanie lub wydatku nie dość mocno związanego z utrzymaniem dziecka, rodzi pole do nadużyć, zwłaszcza że o wysokości średniego kosztu utrzymania w placówce nie rozstrzyga się decyzją administracyjną (od której służyłoby odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego), ale aktem przypominającym akt normatywny o utrudnionej podatności na zmiany lub eliminację z porządku prawnego. Rozwiązaniem bardziej optymalnym byłoby wprowadzenie, bardziej lub mniej, scentralizowanego mechanizmu ustalania kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Realia utrzymania dziecka w różnych obszarach kraju nie są na tyle zróżnicowane, a już z pewnością nie doznają zróżnicowania w skali sąsiadujących powiatów, aby utrzymywać taki właśnie mechanizm. Jak wskazują realia, dotychczasowy mechanizm tworzy znaczne pole do nadużyć ze strony starostów, którzy korzystając z zakresu udzielonego im w tym względzie władztwa w sztuczny sposób zaniżają koszt miesięczny utrzymania dziecka (nie uwzględniają niektórych z ww. wydatków faktycznie ponoszonych przez placówki na utrzymanie dzieci), decydując tym samym o nieuprawnionej (zbyt niskiej) wysokości odpłatności za pobyt dziecka w placówce. Dochodzi tym samym do paradoksów, bowiem faktem powszechnym jest wzrost cen towarów i usług służących utrzymaniu dzieci, a wydawane kolejno zarządzenia starostów swoim tempem wzrostu „nie nadążają“ za cenami rynkowymi artykułów i towarów, a nawet „zamrażają“ koszty z lat ubiegłych lub zmniejszają wysokość kosztów względem wcześniejszych okresów. Konieczna jest zatem ocena zasadności zmian legislacyjnych w tym obszarze, zwłaszcza przez wprowadzenie np. jednej centralnie ustalanej (dla całego kraju) kwoty średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka, uzależnionej – za pomocą waloryzacji – np. od wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, którą mógłby ogłaszać minister właściwy do spraw rodziny. Inną możliwością, również bardziej optymalną od aktualnej, byłoby ulokowanie organu ustalającego koszt utrzymania dziecka w rodzinie wyżej w strukturze organów administracji publicznej, np. na poziomie rozporządzenia wojewody, a nie jak dotychczas – na poziomie powiatu, bowiem to organa powiatu są bezpośrednio zainteresowane nadzorem nad placówkami. Przypisanie tych kompetencji aktualnie staroście niestety rodzi nieuprawnioną „okazję do odwetu“ na oznaczonych placówkach opiekuńczo-wychowawczych, gdy te nie chcąc podporządkować się bieżącym nielegalnym aktom w ramach nadzoru starosty (działającego za pomocą kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie) – w przepisany prawem sposób skutecznie skarżą te akty nadzoru.
Oba pola do nadużyć prawa administracyjnego szkodzą podstawowemu dobru, na straży którego powinna stać Rzeczpospolita Polska – dobru dziecka; zwłaszcza tego pokrzywdzonego przez los, pozbawionego naturalnej rodziny i zmuszonego do dorastania w instytucji – w zakładzie administracyjnym. Sposób funkcjonowania bieżących rozwiązań finansowania pobytu dziecka w domu dziecka (w placówce opiekuńczo-wychowawczej) uderza w gwarantowane przez art. 72 ust. 1 Konstytucji RP prawo dziecka do wzrastania w warunkach zapewniających zaspokajanie jego wszystkich podstawowych potrzeb, bez względu na to czy dorasta w rodzinie, czy w zakładzie administracyjnym, za los i standard działania którego odpowiada państwo.
Dotychczasowe przyzwolenie władzy publicznej (zwłaszcza ustawodawcy) na naruszenia prawa w tym zakresie, wystawia złe świadectwo w zakresie dbałości państwa o należyte realia wzrastania przyszłego pokolenia obywateli, które za dekadę lub dwie – kształtując realia społeczne – odnosić będą sposób sprawowania władzy publicznej do niewydolnego systemu, w jakim było im dane dojrzewać.
Proszę zatem Panią Minister o odpowiedź na pytania:
1. Czy ministerstwu znana jest opisywana wyżej sytuacja?
3. Czy nie uważa Pani Minister, że uznaniowość decyzji niektórych starostów w tej kwestii uderza bezpośrednio w dobro dziecka, które powinno być celem nadrzędnym?
2. Jakie zmiany w prawie zamierza wprowadzić resort, aby zagwarantować skuteczne finansowanie rosnących zgodnie z potrzebami rynku potrzeb małoletnich pozostających w pieczy zastępczej?