w sprawie opłacalności płacenia kar za nieprzyjmowanie migrantów oraz propozycji wspierania macierzyństwa zamiast przyjmowania migrantów
Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Maciej Duszczyk
Warszawa, 09-05-2025
Szanowny Panie Marszałku,
w odpowiedzi na interpelację numer 8733 Pana Posła Jarosława Sachajki w sprawie opłacalności płacenia kar za nieprzyjmowanie migrantów oraz propozycji wspierania macierzyństwa zamiast przyjmowania migrantów – skierowaną do Prezesa Rady Ministrów – przekazaną[1] Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu udzielenia odpowiedzi w porozumieniu z Ministrem Finansów, Ministrem Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministrem Rozwoju i Technologii, uprzejmie przedstawiam poniższe informacje.
W odniesieniu do zagadnień poruszonych w niniejszej interpelacji[2], pozostających w zakresie właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uprzejmie informuję, że w mocy pozostaje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym Polska nie będzie relokować migrantów z jakichkolwiek państw członkowskich UE. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wyklucza zatem konieczność ponoszenia jakichkolwiek kosztów wynikających z ich przyjęcia.
Jednocześnie poniżej przedstawiam informacje przekazane w przedmiocie wystąpienia Pana Posła przez Ministra Finansów, Ministra Rozwoju i Technologii oraz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Minister Finansów, w przekazanym piśmie[3] wyjaśnił, że ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych[4] nie stanowi głównego instrumentu polityki prorodzinnej. Uzupełnia inne rozwiązania adresowane rodzinom, tj. programy społeczne takie jak: „Rodzina 800+”, „Dobry Start” czy „Aktywny Rodzic”.
Zawarte w ustawie PIT rozwiązania koncentrują się na wsparciu rodzin z dziećmi poprzez następujące instrumenty:
W pierwszym przypadku podatek określa się na imię obojga małżonków w podwójnej wysokości podatku obliczonego od połowy łącznych dochodów małżonków (art. 6 ust. 2 ustawy PIT). Przedmiotowe rozwiązanie dotyczy również owdowiałych małżonków (art. 6a ustawy PIT). Natomiast preferencja przewidziana dla osób samotnie wychowujących dzieci polega na obliczeniu podatku w podwójnej wysokości jedynie od połowy dochodów osoby samotnie wychowującej dzieci (art. 6 ust. 4 ustawy PIT).
Dzięki ww. preferencjom podatkowym, jak i innym przewidzianym w ustawie PIT (np. uldze rehabilitacyjnej, czy termomodernizacyjnej), stawki podatku w skali podatkowej (12% i 32%) różnią się od tzw. stawek efektywnych, które wskazują, ile podatku faktycznie płacimy. Stawki efektywne są znacznie niższe. Z danych statystycznych z rozliczenia podatku PIT za 2023 r. wynika, że dla osób z dochodami do 120 tys. zł stawka efektywna wynosi 4,54%, a dla osób z dochodami powyżej 120 tys. zł wynosi 15,97%.
W związku z powyższym, ustawa PIT zawiera preferencje, które pozwalają rodzinom na znaczne obniżenie podatku należnego, jak i na całkowite zwolnienie z podatku. Jak wynika z danych statycznych ze wskazanych rozwiązań podatnicy chętnie korzystają.
Odnosząc się natomiast do propozycji wprowadzenia wspólnego PIT dla rodzin oraz kwoty wolnej od podatku dla każdego członka rodziny, wskazano, że tego rodzaju propozycje (tzw. iloraz podatkowy) były przedmiotem analiz w Ministerstwie Finansów (MF).
W przypadku małżonków wychowujących dzieci mechanizm obliczeń zakładał następujące kroki:
Analogiczny mechanizm przewidywano dla osób samotnie wychowujących dzieci:
Według analiz MF, wprowadzenie ilorazu podatkowego w warunkach 2026 r. wiązałoby się ze zmniejszeniem dochodów z PIT o około 18,5 mld zł[9]. Co więcej, aż 57,8% korzyści trafiłoby do rodziców z grupy 10% najlepiej zarabiających podatników na skali, podczas gdy tylko około 4,5% do rodziców z dolnej połowy rozkładu dochodów[10]. Powyższe oznacza, że średnia korzyść 10% najlepiej zarabiających podatników byłaby prawie dwunastokrotnie wyższa, niż korzyść podatników osiągających dochody mniejsze lub równe medianie dochodów na skali podatkowej. Trudno jest uzasadnić takie rozwiązanie z perspektywy sprawiedliwości podatkowej.
Polska już teraz należy do krajów OECD[11] o jednych z najwyższych preferencji podatkowych dla takich rodzin, co oznacza, że ich obciążenie podatkowe jest znacząco niższe, niż w przypadku singli. W 2023 r. modelowy singiel miał klin podatkowy o 18,5 punktu procentowego wyższy niż modelowa rodzina z dwójką dzieci i jednym pracującym rodzicem. Był to trzeci najwyższy poziom preferencji wśród krajów OECD[12].
Jednocześnie badania wskazują, że transfery pieniężne mają zazwyczaj niewielki, choć pozytywny wpływ na dzietność[13], ale często okazują się nieefektywne. Tak jak iloraz podatkowy wiążą się z istotnymi kosztami dla sektora finansów publicznych i trafiają głównie do rodzin, które już mają dzieci, lub do osób o najwyższych dochodach, dla których kwestie finansowe nie stanowią istotnej bariery w powiększaniu rodziny. W konsekwencji, bardziej efektywnym rozwiązaniem są ulgi podatkowe proporcjonalne do liczby dzieci oraz możliwość zwrotu niewykorzystanej części ulgi, które to rozwiązania zostały przedstawione we wcześniejszej części stanowiska Ministra Finansów.
Z kolei Minister Rozwoju i Technologii w przekazanym stanowisku[14] wskazał, że 13 lutego 2025 r. zaprezentował pakiet rozwiązań stanowiących nowe podejście do polityki mieszkaniowej pn. „Klucz do mieszkania”. Nowym elementem programu mieszkaniowego będzie program wsparcia nabycia prawa własności lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego „Pierwsze klucze”. Przewiduje się, że rodziny wielodzietne będą mogły liczyć na większe wsparcie w ramach tego programu. Projekt ustawy o inwestycjach i kredycie mieszkaniowym „Pierwsze klucze” wprowadzi zróżnicowane wsparcie, na które mogą liczyć potencjalni beneficjenci programu m.in. w oparciu o liczbę dzieci znajdujących się w gospodarstwie domowym kredytobiorcy.
Mając na uwadze charakter prorodzinny projektowanych przepisów prawa, którego celem jest wsparcie rodzin w zaspokojeniu swoich potrzeb mieszkaniowych założono, że w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym planuje się wskazanie różnych limitów dochodowych przyszłych kredytobiorców, a także limity kwoty maksymalnej kapitału kredytu hipotecznego, od których będą naliczane dopłaty.
Zgodnie z decyzją Zespołu do spraw Programowana Prac Rządu z dnia 7 kwietnia 2025 r. projekt ustawy o inwestycjach i kredycie mieszkaniowym ,,Pierwsze klucze” został włączony do Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod numerem UA11. Obecnie[15] ww. projekt znajduje się na etapie uzgodnień wewnątrzresortowych, a jego szczegóły zostaną udostępnione z chwilą skierowania projektu do uzgodnień międzyresortowych, opiniowania i konsultacji publicznych.
Z kolei Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przesłanym stanowisku[16] wskazał, że efektem aktywnej polityki prorodzinnej obecnego Rządu jest m.in. wprowadzenie trwałych rozwiązań systemowych, które skutecznie przyczyniają się do rozwoju instytucjonalnej opieki nad dziećmi do lat 3, ułatwiając ich rodzicom powrót na rynek pracy.
Od 1 października 2024 r. rodzice/opiekunowie dzieci w wieku od 12 do 35 miesiąca życia mogą ubiegać się o nowe świadczenia, wprowadzone do systemu ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz wychowaniu dziecka – „Aktywny Rodzic”[17], które obejmują:
Świadczenie „Aktywni rodzice w pracy” jest kierowane do czynnych zawodowo rodziców bądź opiekunów małych dzieci. Ustawa definiuje aktywność zawodową, której rodzaj i poziom uprawnia do otrzymywania świadczenia. Przedmiotowe świadczenie przysługuje w wysokości 1500 zł miesięcznie lub 1900 zł miesięcznie – w przypadku dziecka z niepełnosprawnością – przez okres 24 miesięcy od pierwszego dnia miesiąca, w którym dziecko skończyło 12 miesiąc życia, do ostatniego dnia miesiąca przed tym, w którym ukończy 36. miesiąc. Świadczenie nie przysługuje, jeśli dziecko uczęszcza do żłobka, przedszkola, klubu dziecięcego lub jest pod opieką dziennego opiekuna.
Świadczenie „Aktywnie w żłobku” jest kierowane do rodziców dzieci korzystających z usług żłobka, klubu dziecięcego albo dziennego opiekuna. Powyższe świadczenie przysługuje w kwocie do 1500 zł miesięcznie na dziecko lub do 1900 zł miesięcznie – na dziecko niepełnosprawne – ale nie może przekroczyć wysokości opłaty, jaką rodzic ponosi za pobyt dziecka w instytucji opieki. Świadczenie nie jest wypłacane bezpośrednio rodzicowi, tylko przekazywane do instytucji opieki, która obniża rodzicowi opłatę za opiekę nad dzieckiem.
Świadczenie „Aktywnie w domu” przysługuje na każde dziecko w rodzinie od pierwszego dnia miesiąca, w którym skończyło ono 12 miesiąc, do ostatniego dnia miesiąca przed tym, w którym ukończy 36 miesiąc życia. Świadczenie wypłacane jest w wysokości 500 zł miesięcznie przez 24 miesiące, bez względu na dochód rodziny. Przedmiotowe świadczenie jest kierowane do tych rodziców bądź opiekunów dzieci, którzy nie spełniają warunków lub nie zdecydują się na świadczenia „Aktywni rodzice w pracy” lub „Aktywnie w żłobku”.
Ważną częścią programu „Aktywny Rodzic” i jego nieodzownym elementem są działania służące zwiększeniu liczby instytucji opieki nad dziećmi w wieku do 3 roku życia, a także zmniejszenie dysproporcji dostępności terytorialnej tych instytucji między obszarami miejskimi i wiejskimi oraz zwiększenie ich dostępności finansowej. Dzięki środkom z Unii Europejskiej powstaje też jeden z największych programów rozwoju żłobków w Europie.
Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „Aktywny Maluch 2022–2029” wspiera rozwój żłobków, klubów dziecięcych i dziennych opiekunów. Ponadto 23 grudnia 2024 r. ogłoszono dwa kolejne rządowe programy wspierające rozwój instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3. Resortowy program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 „Aktywny dzienny opiekun w gminie 2025” – będący kontynuacją programu „Pierwszy Dzienny Opiekun w Gminie 2024” oraz zupełnie nowy „Program Aktywne Place Zabaw 2025”. Do 31 grudnia 2024 r. prowadzony był nabór ciągły wniosków o dofinansowanie tworzenia miejsc opieki ze środków europejskich, a do 4 lutego br. trwał nabór wniosków o środki krajowe wspierające rozwój opieki żłobkowej w ramach programów „Aktywne place zabaw” i” Aktywny dzienny opiekun w gminie” na rok 2025.
W budżecie na 2025 r. na finansowanie głównych instrumentów polityki prorodzinnej, które pozostają we właściwości Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (m.in. programy: „Rodzina 800+”, „Aktywny Rodzic”, „Dobry start”, „Aktywny Maluch” oraz na świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego, świadczenie wspierające) zarezerwowano środki w wysokości ponad 99 mld zł.
Zmiany w strukturze demograficznej, spowodowane starzeniem się społeczeństwa, zachodzą zarówno w Polsce, jak i w innych państwach Unii Europejskiej. Sytuacja ludnościowa i trend demograficzny pozostają niekorzystne od wielu lat. Ten stan rzeczy stanowi wyzwanie w różnych obszarach polityki publicznej państwa, w tym – w obszarze zabezpieczenia społecznego. Podstawowym celem wdrażanej od 1999 r. reformy emerytalnej było zapewnienie wypłat emerytur w sytuacji przewidywanych niekorzystnych zmian demograficznych, powodujących problemy z finansowaniem świadczeń w przyszłości. Z tego względu zdecydowano się zmienić sposób naliczania świadczeń na taki, w którym wysokość emerytury zależy od wpłaconego kapitału składkowego w czasie aktywności zawodowej ubezpieczonych oraz wieku, w którym osoba uprawniona wystąpi o emeryturę. Ze względu na zmianę formuły naliczania emerytur, wprowadzono system indywidualnych kont, niezbędny do rejestracji opłacanych składek i wyliczania wysokości przyszłego świadczenia. Respektowanie zasady równego traktowania ubezpieczonych płacących jednakową składkę na ubezpieczenie emerytalne (taki sam wymiar świadczenia za taką samą procentowo składkę) oznaczało konieczność ujednolicenia warunków nabywania uprawnień i stopniową likwidację preferencji emerytalnych.
Obowiązujący w Polsce system (powyższe odnosi się również do systemów emerytalnych innych państw) nie pozwala na proste przenoszenie rozwiązań z innych systemów emerytalnych – np. dodatków emerytalnych dla kobiet, zależnych od liczby wychowywanych dzieci – na lokalny grunt. Należy podkreślić, że w kontekście przytoczonego rozwiązania nie ma takiej potrzeby, gdyż w polskim systemie emerytalnym zadbano ze szczególną uwagą o to, aby okresy związane z rodzicielstwem nie wpływały w sposób niekorzystny na wysokość emerytury. W przypadku osób objętych reformą (urodzonych po 1948 r.), od momentu wejścia w życie reformy systemu emerytalnego 1 stycznia 1999 r., budżet państwa opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osoby przebywające na urlopach wychowawczych lub pobierające zasiłek macierzyński. Natomiast od 1 września 2013 r. składka płacona jest za każdą osobę fizyczną, sprawującą opiekę nad dzieckiem przez okres do 3 lat, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6 rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia wymaga opieki, przez okres do 6 lat, nie dłużej jednak, niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Dla osób, które przebywają na urlopach wychowawczych, podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe stanowi kwota 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, przy czym podstawa ta nie może być wyższa niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie, wypłacone za 12 miesięcy poprzedzających urlop wychowawczy, ani niższa niż 75% kwoty minimalnego wynagrodzenia. Ustawowe powiązanie podstawy wymiaru składek z kwotą przeciętnego wynagrodzenia nastąpiło od 1 stycznia 2012 r. Wcześniej, od 1999 r., kwota podstawy kształtowała się na znacznie niższym poziomie.
Celem realizacji zasady równego traktowania ubezpieczonych w obrębie nowego systemu emerytalnego, od 1 maja 2015 r. zmieniono dotychczasowy sposób uwzględniania w kapitale początkowym okresów nieskładkowych, do których należą okresy niewykonywania pracy z powodu opieki nad dzieckiem w wieku do 4 lat (w granicach do 3 lat na każde dziecko oraz łącznie – bez względu na liczbę dzieci – do 6 lat) i z powodu opieki nad dzieckiem, na które przysługuje zasiłek pielęgnacyjny (dodatkowo w granicach do 3 lat na każde dziecko). Zgodnie z nową regułą okresy te – mimo, że są okresami nieskładkowymi – uwzględnia się w kapitale początkowym po 1,3%, a nie 0,7% podstawy wymiaru za każdy rok.
Stale poszukiwane są rozwiązania mające na celu wzmacnianie sytuacji osób, których przerwy w pracy zawodowej wynikają z rodzicielstwa. Należy podkreślić, że składki za osoby przebywające na urlopach wychowawczych lub pobierające zasiłek macierzyński (albo zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego) są finansowane z budżetu państwa, a zatem przez ogół obywateli współtworzących ten budżet ze swoich podatków. Powyższe oznacza, że każda propozycja zmian w tym obszarze musi zostać wnikliwie przeanalizowana.
Odnośnie do osób, które ze względu na wychowywanie dzieci miały przerwy w zatrudnieniu, należy wskazać na funkcjonujące już rozwiązania, dotyczące rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, znanego jako „Mama 4+”. Przedmiotowe rozwiązanie wprowadzono ustawą z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym[18].
Rodzicielskie świadczenie uzupełniające nie jest emeryturą ani dodatkiem do emerytury, ale specjalnym świadczeniem nieskładkowym, finansowanym z budżetu państwa. Prawo do ubiegania się o przyznanie wsparcia w tej postaci zależy od spełnienia określonych ustawowo kryteriów. Ma ono de facto – w przeciwieństwie do emerytury, będącej świadczeniem z ubezpieczenia społecznego – charakter pomocowy, a przy ustalaniu prawa do jego pobierania uwzględniane są wszystkie dochody osiągane przez wnioskodawcę. Jednym z podstawowych kryteriów jest brak niezbędnych środków utrzymania. Osoba, która nie ma prawa do żadnego świadczenia, może uzyskać świadczenie uzupełniające w wysokości nieprzekraczającej najniższej emerytury. Z kolei osoba pobierająca świadczenie niższe od najniższej emerytury, może liczyć na uzupełnienie go do wysokości najniższej emerytury.
W obowiązującym stanie prawnym istnieją regulacje mające rekompensować konieczność przerwania pracy z powodu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Brakuje natomiast rozwiązań dopuszczających dodatkowe zwiększenie emerytury z tytułu urodzenia dziecka (dodatków do emerytury). System ubezpieczeń społecznych, przede wszystkim zaś powszechny system emerytalny, opiera się bowiem na zasadzie ekwiwalentności odprowadzonych składek i należnego świadczenia. Emerytury wypłacane z systemu powszechnego mają charakter indywidualny, a ich wysokość jest ustalana na podstawie wkładu wniesionego w postaci składek. Im bardziej ubezpieczony partycypował w tworzeniu dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym większym stopniu ma on prawo z nich korzystać, pobierając emeryturę lub rentę. Przyznanie dodatkowego świadczenia do emerytury, które nie wynika z wniesionego przez osobę ubezpieczoną wkładu w postaci opłacenia składki ubezpieczeniowej, nie znajduje uzasadnienia w aktualnej konstrukcji systemu ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu z systemu emerytalnego usunięto w okresie transformacji systemowej wszystkie dodatki z wyjątkiem dodatku pielęgnacyjnego oraz dodatku do renty rodzinnej dla sierot zupełnych.
Z poważaniem
z up. Maciej Duszczyk
Podsekretarz Stanu
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
[1] Pismem Pana Jakuba Stefaniaka, Sekretarza Stanu, Zastępcy Szefa Kancelarii Prezes Rady Ministrów, o sygn. DSP.INT.4510.113.2025.
[2] W pytaniach nr 1–3.
[3] Znak sprawy: DD3.054.17.2025.
[4] Dz. U. z 2025 r. poz. 163, z późn. zm., dalej: ustawa PIT.
[5] Art. 27f ustawy PIT.
[6] Art. 27f ust. 8 ustawy PIT.
[7] Art. 21 ust. 1 pkt 153 ustawy PIT.
[8] Art. 21 ust. 1 pkt 8, pkt 8f i pkt 24 ustawy PIT.
[9] Obliczenia za pomocą modelu mikrosymulacyjnego MF i indywidualnych danych PIT/ZUS z 2023 r. Dane zwaloryzowano na 2026 r. przy zastosowaniu wytycznych Ministra Finansów dotyczących użycia wskaźników makroekonomicznych: https://www.gov.pl/web/finanse/wytyczne-sytuacja-makroekonomiczna.
[10] jw.
[11] Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.
[12] OECD, Taxing Wages 2024: Tax and Gender through the Lens of the Second Earner, OECD Publishing, Paris, 2024, https://doi.org/10.1787/dbcbac85-en, s. 30.
[13] Zob.: Bokun, A. Cash transfers and fertility: Evidence from Poland’s Family 500+ Policy, Demographic Research: Volume 51, Article 28, 2024, DOI: 10.4054/DemRes.2024.51.28., Gromadzki, J. Universal Child Benefit and Child Poverty: The Role of Fertility Adjustments, IZA Discussion Paper No. 17456.
[14] Znak pisma: DM-VIII.070.4.2025.AK.
[15] Stan na 6 maja 2025 r.
[16] Pismem o sygn. BM.II.059.1.154.2025.
[17] Dz. U. poz. 858, dalej: ustawa.
[18] Dz. U. z 2022 r. poz. 1051.