do ministra klimatu i środowiska
w sprawie kwalifikacji ciepła wytwarzanego w instalacjach termicznego przekształcania odpadów
Zgłaszający: Maciej Tomczykiewicz, Barbara Grygorcewicz
Data wpływu: 19-03-2025
Szanowna Pani Minister,
w obliczu trwającej transformacji energetycznej oraz narastających wyzwań związanych z gospodarką odpadami w Polsce, zwracam się z uprzejmą prośbą o wyjaśnienie kwestii kwalifikacji ciepła wytwarzanego w Instalacjach Termicznego Przekształcania Odpadów (ITPO), funkcjonujących jako spalarnie odpadów, jako ciepła odpadowego. Zagadnienie to jest kluczowe dla realizacji celów klimatycznych Polski, zwiększenia efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych, zapewnienia ich zgodności z unijnymi wymogami, a także dla zabezpieczenia finansowania modernizacji sektora ciepłowniczego ze środków publicznych.
Zgodnie z dyrektywą RED II (2018/2001/UE) oraz jej nowelizacją RED III (2023/2413/UE) ciepło odpadowe definiowane jest jako niemożliwe do uniknięcia ciepło lub chłód, które są wytwarzane jako produkt uboczny w instalacjach przemysłowych lub instalacjach wytwórczych energii lub w sektorze usług i które bez dostępu do systemu ciepłowniczego lub chłodniczego pozostałyby niewykorzystane, rozpraszając się w powietrzu lub w wodzie, w przypadku gdy jest lub będzie wykorzystywany proces kogeneracji lub gdy kogeneracja nie jest możliwa. W komunikacie Komisji Europejskiej z 2 września 2024 r. (C/2024/5043 final) zawarto szczegółową interpretację tej definicji w odniesieniu do różnych technologii i instalacji. W przypadku spalarni odpadów Komisja Europejska uznaje, że kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy spełnione pozostaje kryterium produktu ubocznego zawarte w definicji ciepła odpadowego. Według komunikatu KE ciepło wytworzone w spalarni odpadów może być uznane za odpadowe, jeśli nie stanowi głównego celu procesu, w którym zostało wytworzone. Do ustalenia, czy ciepło jest produktem ubocznym, państwa członkowskie mogą na przykład odnieść się do celu instalacji lub rodzaju pozwolenia na działalność uzyskanego przez dany zakład. Komisja Europejska nie daje zatem jednoznacznej odpowiedzi, pozostawiając państwom członkowskim pole do samodzielnego rozstrzygnięcia na gruncie prawa krajowego.
Do konkretnych odniesień, jakie można wykorzystać do ustalenia, czy ciepło kwalifikuje się jako produkt uboczny, należą zwłaszcza definicje spalarni i współspalarni odpadów zawarte w dyrektywie IED i dyrektywie ramowej w sprawie odpadów. W przypadku ITPO, klasyfikowanych jako spalarnie odpadów zgodnie z dyrektywą IED (2010/75/UE), głównym zadaniem spalarni odpadów jest unieszkodliwianie odpadów (a nie wytwarzanie energii), co sugeruje, że odzyskane ciepło spełnia kryteria produktu ubocznego. Instalacje ITPO w przeważającej większości przypadków będą projektowane z odzyskiem energii zgodnie z najlepszymi dostępnymi technikami (BAT) oraz wymogami RED III (zgodnie z którymi należy przeprowadzić audyt energetyczny lub analizę kosztów i korzyści budowy kogeneracji w porównaniu do budowy jednostek do samodzielnej produkcji ciepła), ale nie mają na celu przede wszystkim wytwarzania energii. Taki cel jest charakterystyczny dla współspalarni odpadów, natomiast w spalarniach odpadów odzysk energii elektrycznej lub ciepła pozostaje procesem ubocznym. Powyższe wynika także z implementacji dyrektywy IED do przepisów krajowych na gruncie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w której spalarnia odpadów jest definiowana jako (podkreślenia własne):
zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów.
W Niemczech, Francji i Austrii ciepło z instalacji typu waste-to-energy (WtE) jest uznawane za odpadowe lub odzyskane, co wspiera dekarbonizację i efektywność energetyczną systemów ciepłowniczych. W Niemczech 50% ciepła z WtE klasyfikowane jest jako odnawialne (z frakcji biodegradowalnej), a pozostała część jako odpadowe. We Francji 50% ciepła z frakcji odpadów innych niż biodegradowalne określane jest jako „chaleur fatale“ (ciepło odpadowe), reszta zaś jako energia odnawialna. Z powyższego wynika, że kraje Unii Europejskiej wykorzystują dostępne możliwości regulacyjne w celu maksymalizacji wsparcia regulacyjnego dla krajowych instalacji służących zagospodarowaniu odpadów.
W Polsce energia odzyskana z frakcji biodegradowalnych jest uznawana za pochodzącą z odnawialnych źródeł energii (OZE), lecz klasyfikacja frakcji niebiodegradowalnej pozostaje niejednoznaczna. Brak precyzyjnej interpretacji tego zagadnienia może ograniczać rozwój instalacji termicznego przekształcania odpadów, utrudniać dostęp do wsparcia finansowego (np. w ramach rozporządzenia GBER) oraz hamować spełnienie wymogów efektywnych systemów ciepłowniczych określonych w dyrektywie EED (2023/1791/UE). Od 2035 r. dyrektywa ta zaostrzy kryteria udziału energii odnawialnej i ciepła odpadowego w systemach ciepłowniczych. Dostosowanie polskich regulacji do standardów UE mogłoby w pełni wykorzystać potencjał ITPO w dekarbonizacji i zwiększeniu efektywności energetycznej systemów ciepłowniczych.
Kwestia ta jest o tyle istotna, że kwalifikacja ciepła wytwarzanego w Instalacjach Termicznego Przekształcania Odpadów, działających jako spalarnie odpadów ma wpływ na koszty finansowania realizacji tego typu instalacji (niekorzystna kwalifikacja ciepła pochodzącego z instalacji powoduje, że nie są dostępne bardziej korzystne instrumenty finansowania tych inwestycji), a także na kwalifikacje systemów ciepłowniczych odbierających to ciepło jako tzw. efektywne systemy ciepłownicze. Z kolei kwalifikacja systemów ciepłowniczych odbierających to ciepło jako tzw. efektywne systemy ciepłownicze ma wpływ na możliwości finansowania rozbudowy i utrzymania tych inwestycji (np. przez dostęp do dofinansowań uwarunkowanych kwalifikacją systemu ciepłowniczego jako efektywny).
W związku z tym przedstawiciele branży wskazują, że ewentualny brak kwalifikacji ciepła wytwarzanego w Instalacjach Termicznego Przekształcania Odpadów, działających jako spalarnie odpadów, jako ciepła odpadowego będzie wiązał się z konsekwencjami wymienionymi poniżej.
1. Zwiększenie kosztów finansowych realizacji tych inwestycji w Polsce. To spowoduje, że koszty działania tych instalacji będą wyższe (ze względu na konieczność obsługi zadłużenia), a także może spowodować, że część z zaplanowanych inwestycji w ogóle nie powstanie. Ze względu na to koszt odbioru paliwa RDF wytwarzanego z odpadów przez powyższe instalacje będzie wyższy niż w przypadku korzystnej kwalifikacji wytwarzanego przez nie ciepła (a koszt ten wynosi już obecnie nawet 400-600 PLN za 1 tonę RDF, przy ogólnej produkcji RDF na poziomie ok 4-6 milionów ton rocznie; jednocześnie, ponieważ do 2035 r. gminy mają ograniczyć poziom składowania odpadów do jedynie 10%, ilość RDF na rynku znacznie wzrośnie, co będzie stanowiło dodatkową presję na wzrost ceny odbioru RDF). Powyższe z kolei przełoży się na wyższe koszty odbioru odpadów m.in. od mieszkańców w gospodarstwach domowych.
2. Zmniejszenie potencjału kwalifikacji systemów ciepłowniczych w Polsce jako tzw. efektywnych systemów ciepłowniczych, co spowoduje, że przedsiębiorstwa ciepłownicze w Polsce mogą być zmuszone korzystać z finansowania komercyjnego zamiast grantów na potrzeby inwestycji (lub zaniechać inwestycji). Droższe finansowanie inwestycji lub brak możliwości realizacji inwestycji będzie wiązał się ze wzrostem kosztu obsługi systemu ciepłowniczego. Powyższe z kolei przełoży się na wyższe koszty dostarczania ciepła m.in. do odbiorców w gospodarstwach domowych.
W związku z powyższym kieruję do Pani Minister następujące pytania:
1. Czy Ministerstwo Klimatu i Środowiska uważa, że w ramach obecnie funkcjonujących regulacji ciepło wytwarzane w Instalacjach Termicznego Przekształcania Odpadów, działających jako spalarnie odpadów, może być uznane za ciepło odpadowe zgodnie z definicją zawartą w dyrektywie RED II, jeśli ich głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów, a odzysk ciepła stanowi proces uboczny (w tym w świetle wytycznych Komisji Europejskiej z 2 września 2024 r. (C/2024/5043 final), które odnoszą się do właściwej interpretacji ciepła odpadowego w świetle dyrektywy RED II implementowanej w Polsce w brzmieniu wynikającym z tych dyrektyw)?
2. W razie stwierdzenia przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, że w obecnym stanie prawnym ciepło z Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów, działających jako spalarnie odpadów, nie ma charakteru ciepła odpadowego, jak Ministerstwo Klimatu i Środowiska odnosi się do stanowiska branży, że konsekwencjami takiej kwalifikacji mogą być:
a) wzrost kosztów związanych z realizacją ITPO w Polsce lub utrudnienia w realizacji ITPO w Polsce;
b) większe koszty odbioru odpadów od mieszkańców w gospodarstwach domowych, wynikające z wyższych kosztów finansowych ITPO lub mniejszej ilości zrealizowanych ITPO;
c) niespełnienie przez Polskę unijnego celu w zakresie ograniczenia liczby odpadów komunalnych kierowanych na składowiska do 2035 roku;
d) rosnący problem ze stosowaniem się do zakazu składowania frakcji kalorycznej z odpadów komunalnych w związku z niewystarczającymi mocami przerobowymi ITPO w Polsce;
e) większe ceny ciepła dla odbiorców ciepła systemowego w gospodarstwach domowych wynikające z utrudnienia kwalifikacji systemów ciepłowniczych w Polsce jako efektywnych systemów ciepłowniczych?
3. W razie stwierdzenia przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, że ciepło z Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów, działających jako spalarnie odpadów, nie ma charakteru ciepła odpadowego, jak Ministerstwo Klimatu i Środowiska odnosi się do stanowiska branży, że zachodzi konieczność dostosowania polskich regulacji do praktyk stosowanych w innych krajach UE, takich jak Niemcy czy Francja, gdzie ciepło z instalacji, których celem jest termiczne przekształcenie odpadów, jest klasyfikowane jako ciepło odpadowe?
Uprzejmie proszę o szczegółowe odpowiedzi na powyższe pytania, które mogą mieć istotny wpływ na kształtowanie polityki energetycznej i klimatycznej Polski oraz realizację unijnych celów zrównoważonego rozwoju.