do ministra klimatu i środowiska
w sprawie interpretacji przepisów dotyczących sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w zakresie bioodpadów stanowiących odpady komunalne zebranych w sposób selektywny
Zgłaszający: Anna Sobolak
Data wpływu: 15-01-2024
Szanowna Pani Minister,
od dnia 1 stycznia 2020 r. obowiązują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1469) zobowiązujące gminy do osiągania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w odniesieniu do całego strumienia wytworzonych odpadów komunalnych (z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne). Rozporządzenie wykonawcze w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wydano natomiast dopiero w dniu 3 sierpnia 2021 r. (Dz. U. poz. 1530, zwane dalej „rozporządzeniem”). Rozporządzenie to weszło w życie 4 września 2021 r. Zgodnie z tymi przepisami masę odpadów komunalnych wytworzonych, przygotowanych do ponownego użycia lub podanych recyklingowi oraz poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oblicza się za dany rok kalendarzowy.
Zarówno przed jak i po wejściu w życie rozporządzenia do poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych powszechnie zaliczano w Polsce odpady wytworzone w procesie kompostowania bioodpadów zebranych selektywnie i wykorzystane w procesie R3 w ramach rekultywacji składowisk. Zdaniem przedstawicieli branży gospodarki odpadami komunalnymi takie podejście znajduje oparcie w przepisach prawa:
- w tym zakresie nie mamy do czynienia ze składowaniem odpadów,
- takie działania są objęte regulacjami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, dalej jako „u.o.”) definiującej „recykling”.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 23 u.o. przez „recykling” rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do prac ziemnych.
Dodatkowo w art. 18 ust. 4 u.o. wskazuje się, że „przez recykling rozumie się także recykling organiczny polegający na obróbce tlenowej, w tym kompostowaniu, lub obróbce beztlenowej odpadów, które ulegają rozkładowi biologicznemu w kontrolowanych warunkach przy wykorzystaniu mikroorganizmów, w wyniku której powstaje materia organiczna lub metan; składowanie na składowisku odpadów nie jest traktowane jako recykling organiczny”.
Podkreślić przy tym należy, że definicje procesu recyklingu nie są powtórzone czy zmodyfikowane w tekście rozporządzenia. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że w obliczeniach poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych należy uwzględniać masę odpadów wprowadzonych do danego procesu – przygotowania do ponownego użycia lub recyklingu w danym roku kalendarzowym z uwzględnieniem regulacji u.o.;
- proces wykorzystania w ramach rekultywacji składowisk odpadów wytworzonych z bioodpadów w procesie kompostowania (jako kompost niespełniający wymagań) określa się jako proces R3: Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania) zgodnie z załącznikiem nr 1 do u.o. „Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku”,
- takie zastosowanie jak wyżej opisanych odpadów bez wątpienia prowadzi do poprawy stanu środowiska.
Zdaniem przedstawicieli branży gospodarki odpadami komunalnymi przepisy rozporządzenia nie zmieniły dotychczasowego podejścia w zakresie możliwości zaliczenia do poziomów recyklingu przekompostowanych bioodpadów zebranych selektywnie i wykorzystanych w procesie R3 w ramach rekultywacji składowisk. Rozstrzygające są bowiem w tym zakresie regulacje u.o. definiujące „recykling”. Innymi słowy, dla oceny, jakie odpady zalicza się do odpadów poddanych recyklingowi, podstawowe znaczenie mają regulacje u.o. stojące wyżej w hierarchii aktów prawnych od rozporządzenia.
Dodatkowo przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskazuje, że masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji poddawanych obróbce tlenowej lub beztlenowej zalicza się do odpadów poddanych recyklingowi, jeżeli w wyniku tej obróbki powstaje kompost, który jest wykorzystywany na powierzchni ziemi, gdy to wykorzystanie przynosi korzyści rolnictwu lub prowadzi do poprawy stanu środowiska. Rozporządzenie nie narzuca w tym zakresie jakichkolwiek dodatkowych warunków, nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem „wykorzystanie na powierzchni ziemi”, nie odsyła także w tym zakresie do innych aktów prawnych, w tym wydanych na podstawie przepisów u.o. (mimo że w rozporządzeniu tego rodzaju odesłań jest wiele). Na tej zasadzie, zgodnie z dyrektywą języka potocznego i celem omawianych regulacji, przyjąć należy dla obliczania poziomów recyklingu szerokie wykorzystanie odpadu, o ile, rzecz jasna, to wykorzystanie odpadu przynosi korzyści rolnictwu lub prowadzi do poprawy stanu środowiska.
Trzeba przy tym zwrócić uwagę na wyraźne wyodrębnienie w rozporządzeniu odpadów biodegradowalnych od bioodpadów, do których referuje § 6 ust. 4 i dalej § 10 rozporządzenia, co należy uznać za celowy zabieg ustawodawcy.
Jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o., „odpady ulegające biodegradacji” to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Bioodpady zatem, których definicję legalną przytoczono wyżej, mieszczą się co prawda w kategorii odpadów ulegających biodegradacji, ale zostały wyraźnie przez ustawodawcę wyodrębnione nie tylko w u.o., ale także w rozporządzeniu.
Zgodnie bowiem z § 6 ust. 4 rozporządzenia: „Bioodpady stanowiące odpady komunalne poddane obróbce tlenowej lub beztlenowej zalicza się do odpadów poddanych recyklingowi, jeżeli zostały zebrane w sposób selektywny”. Tym samym poddanie selektywnie zebranych bioodpadów procesom przetwarzania za pomocą obróbki tlenowej potwierdza przetworzenie tych odpadów w procesie recyklingu. Przepis § 6 ust. 4 rozporządzenia nie wprowadza bowiem jakichkolwiek dodatkowych wymagań w przeciwieństwie do § 10 tegoż rozporządzenia, gdzie wprost mówi się, że: „odpady stanowiące odpady komunalne, które nie zostały selektywnie zebrane, ale zostały poddane obróbce tlenowej i beztlenowej, zalicza się do odpadów poddanych recyklingowi, o ile spełniają warunki dotyczące zaliczania masy odpadów komunalnych do odpadów poddanych recyklingowi określone w § 4 ust. 3, § 5, § 6 ust. 1-3, § 7 i § 9”.
Niepodważalne jest, iż pierwszeństwo w przypadku jakiejkolwiek wykładni przepisów prawa ma wykładnia językowa. Nie można więc na tej zasadzie zapominać w szczególności o brzmieniu przepisu § 6 ust. 4 w zw. z § 10 rozporządzenia. Przepis ten bowiem wprost wskazuje na możliwość zaliczenia do odpadów poddanych recyklingowi bioodpadów poddanych obróbce tlenowej lub beztlenowej zebranych w sposób selektywny.
Żaden przepis rozporządzenia nie wyłącza możliwości zaliczenia do poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów wykorzystanych do procesu R3 w ramach rekultywacji składowiska odpadów. W takim bowiem przypadku nie mamy do czynienia ze składowaniem tych odpadów, a bez wątpienia takie wykorzystanie odpadów prowadzi do poprawy stanu środowiska poprzez dostarczenie glebie surowców i substancji mineralnych, doprowadzając do polepszenia jakości ziemi. Co więcej, przeznaczenie odpadów z przetworzonych bioodpadów, nienadających się do zakwalifikowania potwierdzającym certyfikatem jako nawóz (jest to bowiem kompost niespełniający wymagań), do rekultywacji składowiska odpadów, niewątpliwie wpisuje się w filary gospodarki o obiegu zamkniętym, której wdrażanie i funkcjonowanie stanowi podstawę Europejskiego Zielonego Ładu i wpisuje się w hierarchię postępowania z odpadami. Przeznaczenie kompostu niespełniającego wymagań, ale wykazującego się dobrymi parametrami jakościowymi, do rekultywacji składowisk odpadów pozostaje racjonalnym rozwiązaniem, biorąc pod uwagę brak innych, ogólnych rozwiązań czy zastosowań dla takiego kompostu. Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 4 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2019/1004 z dnia 7 czerwca 2019 r., do której odsyła rozporządzenie.
Tymczasem pod koniec 2023 r. marszałkowie województw zaczęli kwestionować dane przedstawiane przez gminy w swoich sprawozdaniach w zakresie poziomów recyklingu bioodpadów, powołując się na komunikat poprzedniego ministra klimatu i środowiska z dnia 21 lutego 2022 r. „Obliczanie poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych”, w którym minister stwierdził, że odpady poddane odzyskowi na składowisku odpadów nie mogą być w świetle rozporządzenia wliczane do masy odpadów poddanych recyklingowi (jak wynika z definicji legalnej recyklingu, recykling zawiera się w pojęciu odzysku). W wyniku tego rodzaju zabiegów interpretacyjnych poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych drastycznie się zmniejsza, co naraża gminy na administracyjne kary pieniężne, których skutki z pewnością będą oddziaływały na budżety gmin, a to bezpośrednio przełoży się na samych mieszkańców – z uwagi na konieczność podniesienia przez gminy tzw. podatku śmieciowego (opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), który ma pokryć, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (w tym odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych).
W związku z powyższym zwracam się do Pani Minister z uprzejmą prośbą o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
Z poważaniem
Anna Sobolak