10. kadencja, 30. posiedzenie, 2. dzień (06-03-2025)
22. punkt porządku dziennego:
Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2023 roku wraz ze sprawozdaniem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Ustawodawczej (druki nr 912 i 991).
Prezes Trybunału Konstytucyjnego Bogdan Święczkowski:
Szanowny Panie Marszałku! Szanowne Panie i Szanowni Panowie Posłowie! Informacja roczna to jest takie wydawnictwo książkowe. Każdy z państwa zapewne otrzymał taką informację roczną za 2023 r. Natomiast pozwolicie państwo, że moje wystąpienie będzie w miarę krótkie i treściwe. Szanowni państwo, którzy byli na posiedzeniu komisji, tak naprawdę z tym wystąpieniem już są zapoznani, zatem w większej części będzie to powtórzenie dla całej Wysokiej Izby.
Szanowni Państwo! Bardzo dziękuję za zaproszenie celem zaprezentowania Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w 2023 r.
Na początku, uprzedzając państwa wątpliwości, dlaczego dopiero dzisiaj omawiamy informację za 2023 r., chciałbym wyjaśnić, że Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego zatwierdziło ją 26 sierpnia 2024 r. Następnie informacja ta została zaprezentowana publicznie na posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK pod koniec roku, tj. 28 listopada, i przekazana marszałkowi Sejmu. Ze swojej strony jako prezes trybunału podjąłem już działania, aby kolejną informację roczną, za rok 2024, przyjąć i przedstawić państwu znacznie wcześniej. Będzie to też okazja do kolejnego spotkania w Sejmie i omówienia istotnych problemów konstytucyjnych.
Na początku przedstawię państwu najważniejsze informacje statystyczne. Otóż w 2023 r. wpłynęło do trybunału łącznie 369 wniosków, pytań prawnych i skarg konstytucyjnych. Największą ich część, bo aż 324, stanowiły właśnie skargi konstytucyjne.
Jeśli chodzi o liczbę wydanych orzeczeń w 2023 r., to zapadło ich wszystkich łącznie 1009. Należy jednak odróżnić liczbę orzeczeń wydanych w postępowaniu wstępnym, któremu podlegają w szczególności skargi konstytucyjne, od liczby orzeczeń wydanych w postępowaniu merytorycznym.
Zaczynając od postępowania merytorycznego, bo ono zawsze najbardziej interesuje państwa i opinię publiczną, chcę powiedzieć, że trybunał w 2023 r. wydał 103 orzeczenia kończące postępowanie. Było to 25 wyroków, jedno postanowienie o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego oraz 77 postanowień o umorzeniu postępowania. Niezależnie od tego trybunału wydał jedno postanowienie sygnalizacyjne, a także 57 postanowień dotyczących kosztów i siedem postanowień w sprawie wyłączenia sędziów trybunału od orzekania.
W tym miejscu chciałbym wyjaśnić, odpowiadając na częste zarzuty, które pojawiają się wobec trybunału, że stosunkowo duża liczba postanowień o umorzeniu postępowań w porównaniu z liczbą wyroków nie wynika z niechęci trybunału do zajęcia się określonym problemem konstytucyjnym. Po pierwsze, jest to efekt przesłanek umorzenia postępowania określonych w art. 59 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, po drugie, wynika to z zasady legalizmu. Trybunał jest zobowiązany z urzędu strzec i badać swoją właściwość do rozpoznawania przedstawionej mu sprawy.
Aby to państwu zobrazować, posłużę się paroma przykładami. Po pierwsze, w przypadku skarg konstytucyjnych skarżący często kwestionują rozstrzygnięcia wydane w ich sprawie, a nie przepisy, na podstawie których zostały wydane. Trybunał Konstytucyjny nie jest kolejną instancją sądową w polskim modelu skargi konstytucyjnej. W takim więc przypadku postępowania te się umarza.
Po drugie, inicjatorzy postępowania oczekują niekiedy od trybunału nie tyle zbadania konstytucyjności norm prawnych, ile dodania wyrokiem trybunału nowych unormowań, które w ocenie skarżącego czy wnioskodawcy powinny być wprowadzone do systemu prawnego, a do tego trybunał nie jest powołany.
Po trzecie, co roku zdarza się, że kierowane do trybunału pytania prawne zmierzają do uzyskania przez sąd wykładni przepisów, a nie oceny ich zgodności z konstytucją. Trybunał nie może tutaj zastępować sądów, w tym wchodzić w kompetencje Sądu Najwyższego czy Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po czwarte, kierowane do trybunału wnioski i pytania prawne czy skargi konstytucyjne nie zawsze spełniają wymagania formalne określone przez ustawodawcę. Jednym z podstawowych wymagań jest uzasadnienie stawianego zarzutu niekonstytucyjności. Jego brak jest jedną z podstaw umorzenia postępowania.
Powracając do danych statystycznych i przechodząc do wstępnej kontroli, chcę powiedzieć, że zdaję sobie sprawę, że działalność orzecznicza związana ze wstępną kontrolą skarg konstytucyjnych i wniosków nie cieszy się państwa zainteresowaniem. W 2023 r. do postępowania wstępnego zostało skierowanych 329 skarg konstytucyjnych i wniosków. Wydano w tych sprawach 322 postanowienia kończące dany etap postępowania, tj. 110 postanowień o nienadaniu dalszego biegu skardze lub wnioskowi, 165 o odmowie takiego nadania, 46 postanowień rozstrzygających wniesione zażalenie, zaś w dwóch postępowaniach postanowienie zostało umorzone. Niezależnie od tego wydano 475 zarządzeń oraz 144 inne postanowienia.
Szanowni Państwo! Teraz chciałbym przyjść do omówienia orzecznictwa trybunału w 2023 r. Tak jak mówiłem, większość jest wskazana w naszym wydawnictwie książkowym, natomiast chciałbym w tym wystąpieniu omówić krótko sześć wybranych przeze mnie orzeczeń.
Otóż, po pierwsze, w wyroku z 4 lipca 2023 r. w sprawie SK 14/21 trybunał orzekł o niekonstytucyjności jednego z przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Występujący w tej sprawie problem konstytucyjny dotyczył braku zachowania przez ustawodawcę wymaganego stopnia określoności prawa podatkowego przy konstruowaniu definicji legalnej budowli na potrzeby podatku od nieruchomości.
O sprawie tej wspominam tylko ze względu na potencjalnie dużą grupę obywateli zainteresowanych tym wyrokiem, jak również na to, że wątpliwości konstytucyjne co do zastosowanej definicji legalnej budowli trybunał już sygnalizował wcześniej, już dosyć dawno, bo w wyroku P 33/09 z 2011 r., a następnie w postanowieniu sygnalizacyjnym S 3/20 z 2020 r. Niewątpliwie złą informacją jest to, że do czasu wydania wyroku SK 14/21, tj. przez 12 lat, nie wprowadzono odpowiednich zmian w przepisach. Pozytywną informacją - i tutaj jest to państwa zasługa - jest to, że pod koniec 2024 r. przyjęto ustawę mającą na celu wykonanie wskazanego wyroku.
Po drugie, w wyroku z 11 maja 2023 r. o sygn. P 12/18 trybunał zakwestionował jeden z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trybunał zwrócił uwagę, że ustawodawca całkowicie wyłączył właściciela nieruchomości z udziału w postępowaniu skutkującym wpisem jego nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, mimo że skutkiem ujęcia w takiej ewidencji było istotne ograniczenie w zakresie korzystania przez niego z prawa własności. Tego typu ingerencję w prawo własności trybunał uznał za nieproporcjonalną i podzielił tym samym wątpliwości wynikające z pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niestety w tym przypadku ustawodawca nadal nie podjął się wykonania wyroku.
Przy omawianiu orzecznictwa trybunału w 2023 r. nie sposób pominąć wyroku dotyczącego prawa unijnego. Otóż Trybunał Konstytucyjny, dokonując w wyroku z 11 grudnia 2023 r., sygn. K 8/21, oceny konstytucyjności przepisów Traktatu o Unii Europejskiej i statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, przypomniał, że to Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zachowuje nadrzędność i pierwszeństwo wobec wszystkich aktów prawnych obowiązujących w polskim porządku konstytucyjnym, w tym także prawa międzynarodowego i unijnego. Trybunał negatywnie ocenił w tym wyroku m.in. przyjętą w prawie Unii praktykę stosowania środków tymczasowych w toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości.
W 2023 r. trybunał rozpoznał także spór kompetencyjny pomiędzy prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Sądem Najwyższym. W postanowieniu z 2 czerwca 2023 r., sygn. Kpt 1/17, trybunał przesądził, że prawo łaski jest wyłączną i niepodlegającą kontroli, w tym także Sądu Najwyższego, kompetencją prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wywołującą ostateczne skutki prawne.
W 2023 r. rozstrzygnięto również dwie bardzo istotne sprawy dotyczące pozycji sędziów oraz ich wynagrodzeń, które do dzisiaj niestety są aktualne. W wyroku z 11 grudnia 2023 r., sygn. Kp 1/23, trybunał ostrzegł przed chaosem orzeczniczym, jaki powoduje dowolne stosowanie wykładni europejskich trybunałów w sprawach związanych z niezawisłością i bezstronnością sędziowską w Polsce. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że wzajemne sprawdzanie przez sędziów prawidłowości swoich powołań w drodze sądowych postępowań jest zaprzeczeniem zasady niezawisłości oraz poważnym naruszeniem kompetencji prezydenta. Trudno jednak oprzeć się wrażeniu, że w 2025 r. chaos ten jeszcze się pogłębił.
(Poseł Paweł Śliz: Taa...)
(Poseł Michał Wójcik: Tak jest.)
Trybunał Konstytucyjny w 2023 r. zajmował się także wynagrodzeniami sędziów w związku z przepisami służącymi realizacji ustawy budżetowej na 2023 r. Trybunał wyrokiem z 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23, przypomniał warunki brzegowe ustalania wynagrodzeń odpowiadających godności sędziego, znane chociażby z wyroku wydanego 11 lat wcześniej, tj. wyroku z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12. Bazując na ich podstawie, trybunał orzekł o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Zwrócił m.in. uwagę na to, że wynagrodzenia sędziów w ostatnich latach kształtowane są przez ustawodawcę w sposób całkowicie uznaniowy, zarówno co do konstrukcji mechanizmu wynagradzania, jak i co do tempa wzrostu płac. Taka praktyka nie zapewnia konstytucyjnej ochrony wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu sędziego oraz zakresowi jego obowiązków. O ile w 2023 r. problemem konstytucyjnym dotyczącym wynagrodzeń wszystkich sędziów w Polsce było ukształtowanie ich wysokości, o tyle w 2025 r. jako prezes trybunału muszę mierzyć się z inną skalą problemu wynagrodzeń sędziów, czyli z pozbawieniem trybunału jakichkolwiek środków na wynagrodzenia sędziów trybunału. Dlatego też postanowiłem państwu posłom przypomnieć ten wyrok z 2023 r.
Pozostając przy informacji rocznej za 2023 r., ale mając już w perspektywie rok 2025, nie mogę pominąć jeszcze dwóch kwestii. Pierwsza to liczba sędziów. W 2023 r. w Trybunale Konstytucyjnym zasiadało 15 sędziów, obecnie - 12 sędziów, z czego dwóch kończy kadencję w bieżącym roku. Obowiązkiem Sejmu jest wybór nowych sędziów i tym samym umożliwienie trybunałowi wypełniania jego konstytucyjnych zadań. Niedawno zwróciłem się do marszałka Sejmu w tej sprawie.
Przypomnę tylko, że oprócz kontroli konstytucyjności nasza konstytucja w art. 131 ust. 1 zastrzega dla trybunału także orzekanie o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez prezydenta i o powierzeniu marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania jego obowiązków. A zatem trybunał to jedyny organ, który w tak nadzwyczajnej sytuacji może zapewnić ciągłość funkcjonowania jednego z najważniejszych urzędów w państwie. Trybunał w tego typu sprawie musi orzekać w pełnym składzie, czyli minimum 11 sędziów. Odpowiedzialność za faktyczne pozbawienie trybunału tej funkcji poprzez zaniechanie uzupełnienia jego składu spoczywa na was, szanowni państwo posłowie.
Druga kwestia to problem wykonywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, czyli bierność ustawodawcy. Co roku kwestia ta jest omawiana odrębnie. Jest to problem, na który co roku, zresztą od wielu lat, zwracają uwagę sądy oraz obywatele. Nie inaczej było w 2023 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. (Oklaski)
(Poseł Michał Wójcik: Tak jest.)
Jeżeli ustawodawca tego obowiązku nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczeń trybunału przynosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być bowiem uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Orzekanie w sytuacji, gdy ustawodawca nie wykonuje orzeczeń trybunału, z pewnością było dla sądów wyzwaniem w 2023 r. Jeszcze większym wyzwaniem jest jednak w 2024 r. i 2025 r. wobec braku publikacji kolejnych wyroków trybunału w dziennikach urzędowych. Wierzę jednak, że ten problem zostanie wkrótce rozwiązany przez odpowiedzialne realizowanie przez prezesa Rady Ministrów jego konstytucyjnych obowiązków w imię praworządności i dbałości o dobro wspólne. Bardzo dziękuję państwu za uwagę. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia