10. kadencja, 39. posiedzenie, 3. dzień (24-07-2025)
32., 33. i 34. punkt porządku dziennego:
32. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2024 r. wraz z przedstawioną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2024 r. oraz komisyjnym projektem uchwały w przedmiocie absolutorium (druki nr 1295, 1364 i 1490).
33. Sprawozdanie z działalności Narodowego Banku Polskiego w 2024 roku wraz ze sprawozdaniem Komisji Finansów Publicznych (druki nr 1321 i 1335).
34. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów Informacji o poręczeniach i gwarancjach udzielonych w 2024 roku przez Skarb Państwa, niektóre osoby prawne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego (druki nr 1275 i 1396).Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Wypełniając obowiązek wynikający z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2024 r. wraz z opinią Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2024.
Najwyższa Izba Kontroli 5. rok z rzędu sformułowała ocenę wykonania ustawy budżetowej w formie opisowej. Najwyższa Izba Kontroli stwierdza, że sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2024 r. przedstawia we wszystkich istotnych aspektach rzetelne informacje i dane o wysokości dochodów, wydatków, należności i zobowiązań oraz deficytu budżetu państwa. Jednocześnie Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia kierunki zaproponowanych przez ministra finansów zmian zmierzających do przywrócenia przejrzystości finansów państwa, nadania właściwej rangi planowaniu i sprawozdawczości finansowej jednostek sektora finansów publicznych, uporządkowania wydatków publicznych w kontekście ich celowości i efektywności, dążenia do odpowiedzialnego zarządzenia długiem publicznym, a także zmniejszenia skali korzystania z funduszy pozabudżetowych.
Niemniej jednak Najwyższa Izba Kontroli ponownie zwraca uwagę na bardzo istotną kwestię, której nie można ignorować. Kolejny raz bowiem zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa nie odzwierciedlają pełnego obrazu działań, które mają wpływ na wynik budżetu państwa, a w konsekwencji na stan finansów państwa.
Wysoki Sejmie! Łączne dochody z budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły w 2024 r. 677 mld zł i były wyższe o nieco ponad 4% niż w roku 2023. Znacznie wyższy wzrost odnotowano w przypadku łącznych wydatków tych dwóch budżetów. Wyniosły one 899,5 mld zł i były wyższe od wydatków zrealizowanych rok wcześniej o ponad 22%. Łączny deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich osiągnął w 2024 r. 225 mld zł, przy czym należy odnotować, że po raz pierwszy od 2024 r. uwzględniono w deficycie budżetu państwa wypłaty trzynastej i czternastej emerytury, co Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, bowiem działania takie wpisują się w realizację zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych. Czynniki determinujące powyższe wielkości szczegółowo opisaliśmy w przekazanej w dniu 16 czerwca br. analizie.
W 2024 r. w dalszym ciągu na wysokim poziomie utrzymywała się wartość wydatków na obsługę długu Skarbu Państwa, które wyniosły blisko 66 mld zł. Odnotowano również dalszy wzrost potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa. Potrzeby te względem roku poprzedniego wzrosły o ponad 1/3, tj. o kwotę blisko 43 mld zł. Jak już wspomniałem, zarówno wydatki, jak i deficyt budżetu państwa nie obejmowały wszystkich operacji wpływających na stan finansów państwa. Oznacza to, że gospodarka finansowa państwa w 2024 r. w dalszym ciągu prowadzona była w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu, a nawet poza sektorem finansów publicznych.
Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia podejmowanie od 2020 r. na dużą skalę działań wpływających na obniżenie rangi budżetu państwa jako najważniejszego planu finansowego określonego w art. 219 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Działania te naruszają podstawowe zasady budżetowe, w szczególności zasadę jawności i jedności przejrzystości budżetu. Kolejny rok z rzędu finansowanie istotnej części zadań publicznych odbywało się poza ustawą budżetową. W 2024 r. ze środków funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego sfinansowano zadania na kwotę ponad 135 mld zł, co odpowiadało ponad 16% wydatków budżetu państwa i blisko 3,7% produktu krajowego brutto. Zadłużenie funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego na koniec 2024 r. wyniosło blisko 350 mld zł, co oznacza wzrost względem roku poprzedniego o ponad 1/4.
W 2024 r., tak jak w latach poprzednich, wybranym podmiotom przekazano nieodpłatnie skarbowe papiery wartościowe. Ich wartość wyniosła 24 mld zł, tj. o ponad 2 mld zł więcej niż w roku 2023. Ogółem w latach 2020-2024 przekazano w ten sposób już blisko 118 mld zł. Dokonywanie powyższych operacji skutkowało przede wszystkim ograniczeniem znaczenia budżetu państwa.
Ponownie zwracam uwagę, tak jak to czyniłem w latach 2020-2023, że operacje te nie tylko zaburzają przejrzystość prezentowanych danych o finansach publicznych, lecz także, co najistotniejsze, znacząco ograniczają kontrolę parlamentarną i społeczną nad gromadzeniem oraz wydatkowaniem części środków na zadania publiczne.
Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia jednak działania rządu skutkujące wykazywaniem w coraz większej części nierównowagi finansowej podsektora instytucji rządowych w budżecie państwa, a nie jak w poprzednich latach, w instytucjach pozabudżetowych, niepodlegających regularnej kontroli ze strony parlamentu. Jednocześnie Izba zwraca uwagę, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2024 r. wyniósł blisko 240 mld zł, a jego relacja do produktu krajowego brutto wyniosła 6,6%, osiągając drugi najwyższy wynik w Unii Europejskiej i utrzymując poziom porównywalny ze wskaźnikiem z 2020 r., kiedy rozpoczęła się epidemia COVID-19. Czwarty rok z rzędu relacja ta przekroczyła próg 3% ustalony dla państw Unii Europejskiej, w wyniku czego w 2024 r. Polska została objęta przez Komisję Europejską procedurą nadmiernego deficytu.
Wysoki Sejmie! W 2024 r. odnotowano wzrost o ok. 20% wielkości długu publicznego ustalonego według zasad zarówno krajowych, jak i przyjętych przez Unię Europejską. Dług publiczny obliczony według definicji krajowej, czyli państwowy dług publiczny w relacji do produktu krajowego brutto, wyniósł 44,3%, a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych ustalony według reguły unijnej - 55,3%. Tym samym zwiększyła się również różnica między wartościami tych długów i na koniec 2024 r. przekroczyła ona 400 mld zł. Kwota różnicy stanowiła 11% produktu krajowego brutto. Różnica ta wynikała z nieujęcia w długu liczonym według definicji krajowej m.in. zadłużenia funduszy umiejscowionych w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz zadłużenia z tytułu tarczy finansowej Polskiego Funduszu Rozwoju SA. Zobowiązania ze sprzedaży obligacji przez te podmioty, a także z tytułu kredytów zaciągniętych przez Bank Gospodarstwa Krajowego w celu pozyskania środków na realizację zadań publicznych na koniec 2024 r. wyniosły 460 mld.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wielkość kredytu na finansowanie wydatków Krajowego Funduszu Drogowego oraz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych wzrosła na przestrzeni 2024 r. ponad dwukrotnie. Pragnę przy tym podkreślić, że funkcjonowanie funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego nie tylko narusza zasady finansów publicznych, ale jest również nieefektywne ekonomicznie. Oszacowane przez Najwyższą Izbę Kontroli łączne koszty obsługi obligacji emitowanej przez Bank Gospodarstwa Krajowego na Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, Funduszu Pomocy i Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych oraz obligacji emitowanej przez Polski Fundusz Rozwoju SA na realizację zadań państwa w całym okresie ich zapadalności, czyli do 2054 r., będą wyższe o ponad 19 mld zł od kosztów, jakie poniósłby budżet państwa na sfinansowanie tych zadań skarbowymi papierami wartościowymi.
Wysoki Sejmie! Chciałbym również zwrócić uwagę, że zgodnie z prognozą zawartą w strategii zarządzenia długiem sektora finansów publicznych w latach 2025-2028 w 2026 r. relacja długu publicznego wyliczonego zgodnie z zasadami przyjętymi przez Unię Europejską do produktu krajowego brutto będzie wyższa niż 60%. Stwarza to zagrożenie przekroczenia drugiego po deficycie progu ostrożnościowego i może skutkować przedłużeniem stosowania wobec Polski procedury nadmiernego deficytu oraz konieczności wdrożenia dodatkowych środków naprawczych. Jednocześnie NIK pozytywnie ocenia, że po raz pierwszy w strategii podano informacje o zadłużeniu funduszy umiejscowionych w Banku Gospodarstwa Krajowego oraz prognozę kosztów jego obsługi. Działanie to wpisuje się w realizację zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych. Podkreślić należy, że Najwyższa Izba Kontroli od wielu lat zwraca uwagę na potrzebę ujednolicenia zasad prezentacji państwowego długu publicznego i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych, tak aby wartość państwowego długu publicznego wyrażała faktyczne zadłużenie państwa.
Wysoki Sejmie! Większość kontroli wykonania budżetu państwa zakończyła się oceną pozytywną. Niemniej jednak w ośmiu kontrolowanych jednostkach zidentyfikowano nieprawidłowości, które były na tyle istotne, że realizacja ich planu finansowego została oceniona negatywnie.
Kończąc tę część mojego wystąpienia, chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na kluczowe nieprawidłowości o charakterze systemowym, które były szczegółowo omawiane przez przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli podczas posiedzeń poszczególnych komisji sejmowych. Podobnie jak w trzech poprzednich latach, stabilizująca reguła wydatkowa nie zapewniła przywrócenia równowagi finansowej państwa i nie stanowiła istotnego elementu planowania wydatków budżetu państwa. Do wzmocnienia tego procesu nie przyczyniły się także przeprowadzone przeglądy wydatków. W 2024 r. utrzymywał się wysoki odsetek wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich zaplanowanych w rezerwach celowych. Stanowiły one 14,5% planowanych wydatków budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Pomimo działań podjętych w celu poprawy przejrzystości procesu dysponowania rezerwą ogólną, proces ten nie był w pełni transparentny. W dalszym ciągu część środków z tej rezerwy przeznaczano na zadania, które nie wynikały z nagłych, niemożliwych do przewidzenia sytuacji wymagających podjęcia natychmiastowych działań. Inne istotne nieprawidłowości dotyczyły zarówno procesu planowania, jak i realizacji ustawy budżetowej. Stwierdzono m.in. niecelowe wydatkowanie środków, w tym pozyskanych z rezerw budżetowych, czy udzielanie dotacji bez podstawy prawnej lub nieprawidłowej wysokości. Łączna kwota nieprawidłowości stwierdzonych w badanych próbach to ponad 13 mld zł.
Wysoki Sejmie! Zaprezentowałem tylko nieliczne przykłady zidentyfikowanych przez Najwyższą Izbę Kontroli nieprawidłowości w obszarze gospodarowania środkami publicznymi w 2024 r., w latach wcześniejszych. Jak już wspomniałem w dzisiejszym przemówieniu, skala zastrzeżeń Izby do zarządzania finansami państwa jest nadal niepokojąca. Tym samym Izba podtrzymuje wnioski, które konsekwentnie były formułowane przez ostatnie 4 lata.
Wysoki Sejmie! Utrzymywanie obecnego stanu rzeczy niesie ze sobą poważne ryzyko dalszego osłabienia rangi ustawy budżetowej. To jest dokument, którego znaczenie zostało jednoznacznie określone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji nie ma miejsca na zwłokę. Konieczne jest pilne podjęcie działań naprawczych. Zwracam także uwagę, że z otrzymanych dotychczas środków na realizację Krajowego Planu Odbudowy wykorzystano zaledwie 10%, pomimo iż termin realizacji inwestycji w ramach tego instrumentu upływa już w przyszłym roku. Niski jest również wskaźnik certyfikacji wydatków do Komisji Europejskiej w ramach perspektywy finansowej 2021-2027. Tym samym również w tym obszarze konieczne jest podjęcie pilnych i skutecznych działań ukierunkowanych na wykorzystanie przyznanych Polsce środków.
Najwyższa Izba Kontroli 4. rok z rzędu sformułowała ocenę wykonania założeń polityki pieniężnej w 2024 r. w formie opisowej. Pomimo istotnego spadku średniorocznego wskaźnika inflacji w porównaniu ze wskaźnika w 2023 r., kiedy osiągnął on poziom ponad 11%, w 2024 r. jego średnia wartość wyniosła 3,6%. Oznacza to, że nie udało się utrzymać poziomu 2,5% przyjętego w założeniach polityki pieniężnej na 2024 r.
Kolejna kwestia, na którą chciałbym zwrócić uwagę, to utrzymywanie przez Radę Polityki Pieniężnej w 2024 r. stóp procentowych na niezmienionym od października 2023 r. poziomie mimo spadku inflacji w pierwszej połowie roku. W efekcie realne stopy procentowe przez cały 2024 r. były dodatnie, co w praktyce oznaczało zaostrzenie polityki pieniężnej i było uzasadnione z punktu widzenia sprowadzania inflacji do poziomu celu inflacyjnego przyjętego przez Radę Polityki Pieniężnej.
Zauważyć przy tym należy, że zaostrzenie polityki pieniężnej nie było komunikowane w sposób jednoznaczny, a zatem Narodowy Bank Polski nie wykorzystywał możliwości oddziaływania na obniżenie oczekiwań inflacyjnych przy pomocy tego narzędzia.
Biorąc pod uwagę sytuację sektora finansowego, pragnę wskazać, że Rada Polityki Pieniężnej powinna rozważać zasadność utrzymywania oprocentowania rezerwy obowiązkowej na dotychczasowym wysokim poziomie równym stopie referencyjnej.
Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Kolegium Najwyższej Izby Kontroli po zapoznaniu się z analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2024 r. 10 czerwca br. podjęło uchwałę, w której wyraziło opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za 2024 r. Kolegium Najwyższej Izby Kontroli podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w dwóch poprzednich latach w zakresie podjęcia działań mających na celu przywrócenie budżetowi państwa jego centralnej pozycji określonej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem terminów ich realizacji. Zdaniem Kolegium Najwyższej Izby Kontroli operacje dokonywane w podsektorze instytucji rządowych mające wpływ na wysokość długu publicznego powinny być ujmowane w dochodach i wydatkach budżetu państwa.
Kolegium zwróciło się również z wnioskiem o podjęcie działań zmierzających do ujednolicenia zasad prezentacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych z państwowym długiem publicznym.
Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości w obszarze planowania (Dzwonek), kolegium wskazało także na potrzebę zwiększenia precyzji planowania środków w budżecie państwa i budżecie środków europejskich.
Podsumowując chciabym powiedzieć, że Najwyższa Izba Kontroli nadal konsekwentnie negatywnie ocenia i oceniać będzie działania, które skutkują obniżeniem rangi budżetu państwa, ponoszeniem wyższych kosztów obsługi zadłużenia generowanego przez jednostki spoza sektora finansów publicznych, a także wyłączaniem coraz większych kwot zobowiązań państwa z państwowego długu publicznego, w wyniku czego wielkość tego długu przestaje odzwierciedla faktyczne zadłużenie państwa.
Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Powołując się na autorytet środowiska naukowego, należy z całą mocą podkreślić, że jedynie ustawa budżetowa jest właściwa do określenia dochodów i wydatków państwa, które zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej obejmują całość środków finansowych na cele publicznym. Nie może być żadnych ustaw konkurencyjnych względem ustaw budżetowych w określaniu finansów państwa.
Należy też podkreślić, że to rząd prowadzi gospodarkę finansową państwa przy zachowaniu właściwej kontroli parlamentu, a nie inne podmioty, takie jak np. Bank Gospodarstwa Krajowego, nawet jeśli są one upoważnione przez ustawy zwykłe. Dziękuję państwu za uwagę. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia