10. kadencja, 66. posiedzenie, 2. dzień (07-10-2026)

21. punkt porządku dziennego:

Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (druki nr 3011 i 3117).

Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Sebastian Gajewski:

    Szanowny Panie Marszałku! Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Ten projekt ustawy o zmianie ustawy o Kodeks postępowania cywilnego, nad którym pochyla się teraz Wysoka Izba, to projekt deregulacyjny. Przypominam o tym dlatego, że część z pań posłanek i panów posłów z Prawa i Sprawiedliwości pytała o to, dlaczego ten projekt dotyczy wyłącznie tej jednej kwestii. Dlaczego nie możemy go porównać np. z reformą sądów ubezpieczeń społecznych, która została przeprowadzona w 1939 r. Panu posłowi Grzegorzowi Lorkowi mogę powiedzieć, że nie możemy tej reformy, tej zmiany, nad którą państwo procedujecie, porównać ani z reformą sądów ubezpieczeń społecznych z 1939 r., ani z tą z 1975 r., ani z 1985 r. Dlaczego? Dlatego że jest to zmiana deregulacyjna, a zatem zmiana drobna, która ma wpłynąć na zmniejszenie obciążeń biurokratycznych po stronie obywateli, na przyspieszenie załatwiania ich spraw w jakimś wąskim obszarze. Taką ideę realizujemy, sprawdzamy, zresztą zgodnie z propozycją strony społecznej, zgłoszoną w ramach inicjatywy.

    Jakie problemy chcemy rozwiązać tym projektem ustawy? Po pierwsze, niską jakość proceduralną postępowania przed organami rentowymi, w szczególności wtedy, kiedy trzeba przeprowadzić rozbudowane postępowanie dowodowe. Takie postępowania dowodowe, trochę wbrew temu, co część państwa mówiła, nie są prowadzone w sprawach świadczeniowych. Większość spraw, których dotyczą przepisy, nad którym państwo się w tej chwili pochylacie, to nie będą sprawy o emeryturę. To nie będą sprawy o rentę rodzinną czy rentę z tytułu niezdolności do pracy. To będą sprawy z obszaru dochodowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. A to jest właśnie ten obszar, inaczej, niż pan poseł Grzegorz Lorek mówił, w którym z roku na rok wzrasta nam liczba spraw. Jeżeli porównamy sobie historycznie, ile było spraw z obszaru dochodowego, np. kilkadziesiąt lat temu, kiedy te przepisy Kodeksu postępowania cywilnego powstawały, ile ich jest dzisiaj, to ta różnica jest rażąca, bo dzisiaj to jest prawie pół na pół.

    Jakie to będą sprawy, które dzisiaj nie są objęte art. 477¹⁴ § 2¹? O to pytała pani poseł Barbara Bartuś. To się odnosi do tego, o czym przed chwilą mówiłem. Przede wszystkim będą to sprawy, w których stroną nie jest ubezpieczony, bo ten przepis mówi wyraźnie o ubezpieczonym. Będą to sprawy, w których stroną decyzji jest płatnik składek, stroną decyzji jest następca prawny, stroną decyzji jest osoba trzecia. Będą to więc przede wszystkim sprawy dochodowe, np. o ustalenie podlegania ubezpieczeniom społecznym, o przekwalifikowaniu - z tytułu na tytuł do ubezpieczeń społecznych, o ustalenie wysokości podstawy wymiaru, niektóre sprawy z obszaru świadczeniowego, ale inne niż przyznające emerytury i renty. Będą to decyzje ustalające ustawodawstwo właściwe. Te wszystkie sprawy dzisiaj ze względu na ograniczenie podmiotowe, tzn., że stroną może być tylko ubezpieczone i przedmiotowe, że mogą one dotyczyć wyłącznie ustalenia zobowiązania, wymiaru tego zobowiązania lub cofnięcia prawa do świadczenia, tym przepisem nie są objęte.

    Cieszę się, że pani poseł zwróciła uwagę na ten przepis wprowadzony przez państwa w 2019 r., bo to jest bardzo dobre rozwiązanie. My idziemy w kierunku wyznaczonym przez ten przepis, tzn. rozwiązanie wprowadzone przez was w 2019 r. w tym obszarze, którego dotyczyło, sprawdziło się, nie było nadużywane przez sądy. Zwrócę się do ministra sprawiedliwości o przedstawienie szczegółowych danych liczbowych, ale tych rozstrzygnięć na podstawie art. 477¹⁴ § 2¹ sądy wydawały mało i korzystały z tej kompetencji bardzo rozważnie: w takich sprawach, w których organ rentowy de facto nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego i sąd ubezpieczeń społecznych musiałby je przeprowadzić w całości. A jak wiemy, i o to nam właśnie chodzi, przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w warunkach postępowania sądowego jest, po pierwsze, bardziej kosztowne, a po drugie, bardziej długotrwałe niż w warunkach postępowania przed organem rentowym.

    Dotyczy to w szczególności tak zwanych multispraw, gdy np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdza niepodleganie lub podleganie z innego tytułu kilkudziesięciu ubezpieczonych u jednego płatnika składek. Często zdarza się tak, i to nam mówiła strona społeczna, że przesłuchano trzech świadków, a następnie sąd musi się wysłuchać kilkudziesięciu świadków. Zakład Ubezpieczeń Społecznych mógł tych świadków też przesłuchać i chcemy uniknąć właśnie takiej sytuacji.

    Po drugie, celem, który nam przyświeca, to jest ograniczenie zjawiska przedłużającego się czasu końcowego załatwienia sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Czas załatwiania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w postępowaniu sądowym się przedłuża. W latach 2018-2023 na poziomie sądów rejonowych, one orzekają w I instancji, to jest ze średnio prawie 11-13 miesięcy. W sądach okręgowych w postępowaniu w I instancji to jest z blisko 9-13 miesięcy. Jednym z powodów jest właśnie konieczność uzupełniania przez sądy ubezpieczeń społecznych postępowania dowodowego, które mógł przeprowadzić Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ale go nie przeprowadził.

    Część z państwa, i za te pytania bardzo dziękuję, zwraca uwagę na to, czy nie powstanie ryzyko, że sądy będą nadużywać kompetencji, którą wprowadzamy, czyli stwierdzać rażące naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, uchylać decyzję, przekazywać do ponownego rozpoznania, a organ rentowy zrobi to samo, co robił do tej pory. Wydaje się, że tego ryzyka nie ma. Z jakich przyczyn?

    Po pierwsze, mamy doświadczenie. Dzisiaj sądy ubezpieczeń społecznych mogą wydawać wyroki kasatoryjne. Sąd I instancji może uchylić zaskarżoną decyzję wtedy, kiedy stwierdzi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, ale tylko w sprawach, gdzie stroną jest ubezpieczony, i tylko wówczas, kiedy dotyczy to ustalenia wymiaru tego zobowiązania i cofnięcia prawa do świadczenia. I co się okazuje? Sądy tego nie nadużywają. Sądy stosują to rozważnie. Będą to te same sądy. Tak samo jest z kompetencją sądu drugiej instancji, który już dzisiaj może uchylić wyrok sądu ubezpieczeń społecznych pierwszej instancji oraz decyzję organu rentowego i przekazać całą sprawę do ponownego rozpoznania. Czy sądy drugiej instancji korzystają z tej kompetencji często? Nie tak często. Korzystają wtedy, kiedy widzą, że naruszenia prawa procesowego są tak istotne, że sprawę trzeba po prostu wyjaśnić od zera, od początku. To doświadczenie pozwala nam sądzić, że ta kompetencja nie będzie przez sądy nadużywana.

    Jakie są zabezpieczenia, żeby uniknąć ryzyka tego ping-ponga między sądem a organem rentowym, np. między sądem a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych? O to pytał pan poseł Sachajko, na to zwracał uwagę również pan poseł Lorek. To jest ważna kwestia. Mamy ograniczenia, które są wpisane w ten przepis. Po pierwsze, ta kompetencja sądu ma charakter fakultatywny. Sąd może to uchylić. Nie sądzę, żeby znalazł się taki sąd, który po tym, gdy po raz kolejny trafi do niego co do istoty taka sama decyzja, zdecydował się jeszcze raz ją uchylić i nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Pamiętajmy, że w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych mamy model reformatoryjny. Zasadą jest orzekanie merytoryczne.

    Po drugie, mamy przesłankę rażącego naruszenia prawa. Bardzo dziękuję za pytania dotyczące pojęcia rażącego naruszenia prawa. O to pytała pani poseł Pępek, a także pani posłanka Bożena Lisowska. To nie jest przesłanka uznaniowa. To nie jest niedookreślona przesłanka. Dlaczego? Dlatego że ona już jest zawarta w Kodeksie postępowania cywilnego, w przepisach o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ona już ma swoje utrwalone znaczenie w orzecznictwie. Nawiązuje ona do kategorii rażącego naruszenia prawa, które funkcjonuje od kilkudziesięciu lat w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa to jest, po pierwsze, naruszenie prawa, które jest oczywiste, które jest widoczne na pierwszy rzut oka, które nie jest wynikiem jakiejś oceny interpretacyjnej, zgodnie z którą można coś zrobić tak, ale można też inaczej. Po prostu na pierwszy rzut oka widać, że nastąpiło naruszenie prawa procesowego. Po drugie, jest to też naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, podstawowych zasad prowadzenia postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, kiedy np. sąd ubezpieczeń społecznych będzie wiedział, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien był przeprowadzić dowód ze świadka, a nie przeprowadził żadnego dowodu ze świadka, albo powinien był przesłuchać 30 osób, a przesłuchał jedną osobę, i to jeszcze średnio wiarygodną, nie ocenił zeznań w uzasadnieniu decyzji. To o takie przypadki chodzi. W mojej ocenie mamy w ten przepis wpisane takie bezpieczniki, które chronią przed tym ping-pongiem. Jest też trzeci bezpiecznik. Dziękuję posłowi Tumanowiczowi za zwrócenie na niego uwagi. Sąd nie tylko uchyli to z powodu rażącego naruszenia przepisów o postępowaniu przed organem rentowym, ale też musi wskazać okoliczności, które organ ma wziąć pod uwagę. Sąd ubezpieczeń społecznych wskaże zatem w uzasadnieniu, co organ rentowy ma jeszcze wyjaśnić, jakie dowody ma przeprowadzić, jakich błędów ma unikać, do jakiej oceny ma go doprowadzić to ponowne postępowanie przed organem rentowym.

    Bardzo dziękuję za pytania, które dotyczą tego, co będzie działo się dalej przed organem rentowym po uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Pytaliście państwo o terminy. Pan poseł Sachajko sugerował, żeby wpisać to do nowelizacji Kodeksu postępowania cywilnego. Pytaliście państwo, co dalej z załatwieniem sprawy. Nie dotykamy samej regulacji postępowania przed organem rentowym, czy to jest postępowanie o świadczenie emerytalno-rentowe, czy to są inne postępowania w sferze ubezpieczeń społecznych. Tam obowiązują terminy. W związku z tym jeśli np. będzie to sprawa o świadczenie emerytalno-rentowe, to obowiązuje termin z ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a zatem 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do załatwienia sprawy. Jeśli ten termin będzie przekroczony, to strona, czy jest to świadczeniobiorca, czy jest to ubezpieczony, zawsze może wnieść skargę do sądu. To tzw. odwołanie od bezczynności. Jeżeli postępowanie przekracza 2 miesiące i narusza termin, to można tego dochodzić. Zakładamy, że ze względu na podanie uzasadnienia przez sąd i wskazanie okoliczności, które organ musi wziąć pod uwagę, to postępowanie przed organem rentowym będzie się toczyło już względnie szybko, bo będzie wiedział, co ma zrobić. Nie zmieniamy natomiast terminów, te terminy są dokładnie takie same jak dzisiaj w różnych postępowaniach w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, które toczą się przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych i innymi organami rentowymi. Mam nadzieję, że te wyjaśnienia skłonią państwa do poparcia tych rozwiązań.

    Pan poseł Lorek odwoływał się do ustawy z 1939 r. - Prawo o sądach ubezpieczeń społecznych. Skoro pan poseł odwoływał się do tej ustawy, to zachęcam do lektury art. 315 § 1 tej ustawy, gdzie mamy właśnie kompetencje sądu ubezpieczeń społecznych do wydawania wyroków kasatoryjnych m.in. w takich przypadkach, o których mówimy. Tamta kompetencja była szersza, ale przede wszystkim chodziło o sytuacje, kiedy nie przeprowadzono wystarczającej liczby dowodów albo przeprowadzono je nieprawidłowo. Nawiązujemy do sprawdzonych wzorców historycznych. Cieszę się, że pan poseł te wzorce przywołał.

    Kończąc, chciałbym jeszcze zwrócić uwagę na to, że ta ustawa nie ogranicza się do wprowadzenia kompetencji do wydawania wyroków kasatoryjnych w przypadkach rażącego naruszenia prawa. Równie istotne są dwie pozostałe kompetencje. Chodzi o kompetencję do wydawania wyroku kasatoryjnego wtedy, kiedy sąd ubezpieczeń społecznych stwierdzi na etapie postępowania sądowego, że istnieją podstawy nie tylko do umorzenia postępowania sądowego, ale też do umorzenia postępowania przed organem rentowym, czyli np. przed ZUS-em. Żeby nie przedłużać całego postępowania, sąd będzie mógł umorzyć postępowanie sądowe, umorzyć postępowanie przed organem rentowym. Nic do ZUS-u już nie wróci, sprawa zostanie zamknięta na etapie sądowym. Druga sprawa jest równie istotna. Chodzi o kompetencję sądu do wydawania wyroków kasatoryjnych wtedy, kiedy organ rentowy wydaje decyzję o charakterze procesowym, np. odmawia wszczęcia postępowania, umarza postępowanie. Kiedyś, lata temu, gdy te przepisy były tworzone, ZUS prawie w ogóle nie wydawał takich decyzji. Chodzi o lata 80. Dzisiaj je wydaje. Sąd ubezpieczeń społecznych zgodnie z literą Kodeksu postępowania cywilnego nie ma jak na to zareagować. Merytorycznie nie może tego rozstrzygnąć, bo sądowi nie wolno orzekać wyłącznie na podstawie przepisów prawa procesowego. Powinien zareagować formalnie, ale nie może. W związku z tym sądy piszą rozstrzygnięcia typu: zobowiązuje się do wszczęcia postępowania. Stwierdzają też, że nie było podstaw do umorzenia. Do takich rozstrzygnięć, do takich sentencji w dzisiejszych przepisach nie ma jednak podstaw, a wydaje się, że prawo procesowe sądowe powinno nadążać za prawem procesowym administracyjnym i za prawem materialnym oraz przewidywać możliwość adekwatnego reagowania przez sąd na wszelkie wadliwości, które zostały przez niego dostrzeżone w toku sądowej kontroli administracji.

    Bo tak naprawdę - jedno zdanie o sądowej kontroli administracji - ten projekt jest właśnie o sądowej kontroli administracji, która ma pełnić wszystkie funkcje, które są przewidziane dla sądowej kontroli administracji. Nie tylko funkcję legalnościową, tzn. doprowadzenia do tego, żeby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej poddane kontroli sądowej było zgodne z prawem, lecz także funkcję motywacyjną, tzn. zmotywowania organu administracji publicznej, w przypadku organu rentowego - ZUS-u, KRUS-u, zakładu emerytalno-rentowego przy MSWiA, Biura Emerytalnego Służby Więziennej czy Wojskowego Biura Emerytalnego, do tego, żeby nie popełniał błędów na przyszłość, żeby przestrzegał wszystkich przepisów prawa. A jeśli jest tak, jak dzisiaj, że sąd ubezpieczeń społecznych w zasadzie poza dwoma wyjątkami nie może zareagować na wadliwości postępowania, które prowadzi organ rentowy, i nawet jak je dostrzeże, to musi po prostu ten organ zastąpić i wykonać za niego pracę, to ten organ nie jest zmotywowany do tego, żeby przestrzegać przepisów prawa procesowego. Pamiętam, że jak chodziłem na wykłady z prawa ubezpieczeń społecznych na studiach, pani profesor nam mówiła, że przed ZUS-em Kodeks postępowania administracyjnego się nie przyjął. Chcemy więc spowodować, żeby ten Kodeks postępowania administracyjnego i inne przepisy procesowe przyjęły się w większym stopniu.

    (Poseł Barbara Bartuś: Jest ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych.)

    Bardzo dziękuję i wnoszę o przyjęcie tego projektu ustawy. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Monika Wielichowska)

Przebieg posiedzenia