w sprawie sytuacji placówek opiekuńczo-wychowawczych
Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Aleksandra Gajewska
Warszawa, 19-04-2024
Szanowny Panie Marszałku,
ad 1. 2. 3.
Umieszczając dziecko w pieczy zastępczej należy zawsze uwzględniać prymat pieczy rodzinnej nad instytucjonalną. Stąd też umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest ostatecznością, a w sytuacji dzieci młodszych dotyczy jedynie sytuacji enumeratywnie wymienionych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: ustawa). Należy jednak zaznaczyć, iż decyzję w sprawie umieszczenia i wyboru formy pieczy zastępczej podejmuje ostatecznie zawsze sąd rodzinny, i to sąd, uwzględniając wszystkie okoliczności, wskazuje zakres, sposób i miejsce zabezpieczenia dziecka.
Zgodnie z art. 1127 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, z późn. zm.), sąd umieszcza dziecko w instytucjonalnej pieczy zastępczej, jeżeli brak jest możliwości umieszczenia dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej lub z innych ważnych względów nie jest to zasadne. Co więcej, w miarę możliwości sąd umieszcza dziecko w pieczy zastępczej na terenie powiatu miejsca zamieszkania dziecka.
W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie ma wpływu na sposób pracy i czas procedowania sądów, w związku z czym nie ma prawnych możliwości wprowadzenia obligatoryjnego skrócenia toku postępowań sądowych.
Umieszczenie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej jest na ostatnim miejscu wskazanej gradacji i jest możliwe dopiero, jeżeli brak jest możliwości umieszczenia dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej lub z innych ważnych względów nie jest to zasadne. Istotne jest również to, że umieszczając dziecko w pieczy zastępczej, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę możliwość wywiązania się z obowiązku zapewnienia przez osoby sprawujące pieczę zastępczą pracy z rodziną biologiczną dziecka oraz możliwość utrzymywania przez małoletniego kontaktów z rodzicami, o ile sąd ich nie zakazał.
Ministerstwo ma na uwadze postulaty dotyczące funkcjonowania rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinne domy dziecka, w tym problemy wynikające z wciąż niewystarczającej liczby rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinne domy dziecka, jak również poruszonej kwestii wolnych miejsc w pieczy zastępczej. Uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 lutego 2023 r.
Na mocy ww. ustawy wprowadzono m.in.: ograniczenia w tworzeniu nowych placówek opiekuńczo-wychowawczych typu socjalizacyjnego, interwencyjnego oraz specjalistyczno-terapeutycznego, a także uznaniowość wojewody w zakresie wydawania zezwoleń na utworzenie tych placówek.
Przepis art. 106 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej stanowi m.in., że ww. placówki mogą być tworzone tylko w przypadku, gdy utworzenie nowej placówki opiekuńczo-wychowawczej lub przekształcenie istniejącej placówki opiekuńczo-wychowawczej nie spowoduje zwiększenia liczby miejsc w instytucjonalnej pieczy zastępczej na terenie danego powiatu albo jest to umotywowane szczególnymi potrzebami lokalnymi. W tej drugiej jednak sytuacji podmiot występujący o zezwolenie musi przedstawić uzyskaną wcześniej opinię Rzecznika Praw Dziecka o zasadności utworzenia takiej placówki.
Rzecznik Praw Dziecka, realizując zadanie z zakresu opiniowania zasadności tworzenia placówek i ośrodków instytucjonalnej pieczy zastępczej, występuje jako konstytucyjny organ stojący na straży praw dziecka określonych w Konstytucji RP. Wydając opinię, kieruje się dobrem dziecka oraz przesłankami wskazującymi na brak możliwości zapewnienia dzieciom rodzinnej pieczy zastępczej.
Istnieje wciąż możliwość tworzenia – bez dodatkowych warunków – placówek opiekuńczo-wychowawczych typu rodzinnego.
W Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie są obecnie prowadzone prace legislacyjne związane ze zmianą przepisów dotyczących wydawania zezwoleń na prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Należy jednak zaznaczyć, że Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej prowadzi ewaluację funkcjonowania systemu pieczy zastępczej w Polsce, w tym wolnych miejsc w pieczy zastępczej oraz wykonywania postanowień sądów rodzinnych. W związku z tym analizowane są warianty niezbędnych działań w celu zagwarantowania jego poprawnego działania. Wszelkie propozycje zmian legislacyjnych zostaną poddane szerokim konsultacjom społecznym.
ad 4.
Zgodnie z art. 176 ustawy do zadań własnych gminy należą: opracowanie i realizacja 3-letnich gminnych programów wspierania rodziny, tworzenie oraz rozwój systemu opieki nad dzieckiem, w tym placówek wsparcia dziennego, oraz pracy z rodziną przeżywającą trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych przez m.in. zapewnienie rodzinie przeżywającej trudności wsparcia i pomocy asystenta rodziny oraz dostępu do specjalistycznego poradnictwa. Z kolei zgodnie z art. 180 ustawy do zadań własnych powiatu należą: opracowanie i realizacja 3-letnich powiatowych programów dotyczących rozwoju pieczy zastępczej, zawierających między innymi coroczny limit rodzin zastępczych zawodowych, zapewnienie dzieciom pieczy zastępczej w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka oraz w placówkach opiekuńczo-wychowawczych, tworzenie warunków do powstawania i działania rodzin zastępczych, rodzinnych domów dziecka i rodzin pomocowych.
Do zadań ministra właściwego do spraw rodziny należy natomiast m.in.: finansowe wsparcie gminnych programów wspierania rodziny i powiatowych programów dotyczących rozwoju systemu pieczy zastępczej, jak również opracowywanie i finansowanie rządowych programów wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej.
Ustawa przewidywała możliwość dofinansowania zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej m.in. w oparciu o art. 247 ustawy. Resort rodziny od wejścia w życie ustawy korzystał z tej właśnie podstawy prawnej w celu zapewnienia wsparcia jednostkom samorządu terytorialnego realizującym zadania poprzez ogłaszanie stosownych konkursów. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw rodziny wprowadzi program na dofinansowanie w okresie 11 lat od dnia wejścia w życie ustawy zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, w szczególności na pokrycie części wydatków związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń, dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka. Podejmując decyzję o zakresie ww. dofinansowania, resort kieruje się przede wszystkim zasadą efektywności i racjonalności w wydatkowaniu środków publicznych. Okres 11-letni upłynął w roku 2022.
Nowela z 2022 r. wprowadziła przepis gwarantujący coroczne przeznaczenie środków Funduszu Pracy w kwocie nie większej niż 40 mln zł na dofinansowanie zadań realizowanych przez powiaty z zakresu wspierania rodziny i pieczy zastępczej. Środki te stanowią znaczące wsparcie samorządu powiatu w pokryciu kosztów związanych z rodzinną pieczą zastępczą.
Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dokonał rozstrzygnięcia rządowego programu wsparcia powiatu w organizacji i tworzeniu rodzinnych form pieczy zastępczej w 2023 r. Po uwzględnieniu zapotrzebowań złożonych przez wojewodów, na podstawie danych zgłoszonych przez powiaty, dokonano podziału środków finansowych dla jednostek samorządu terytorialnego. Łączna kwota dofinansowania przyznana na realizację programu zgodnie z dokonanym podziałem wynosi 38 111 860 zł.
Przygotowany został również program wsparcia powiatu w organizacji i tworzeniu rodzinnych form pieczy zastępczej w 2024 r. Realizatorami Programu są minister właściwy do spraw rodziny oraz wojewoda, a beneficjentami powiaty, zgodnie z zakresem wskazanym w Programie. Program będzie realizowany do dnia 31 grudnia 2024 r. Na finansowanie Programu przeznacza się kwotę nieprzekraczającą 40 000 000 zł.
ad 5.
Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ma na szczególnym względzie przyspieszenie rozwoju rodzinnych form pieczy zastępczej. Ważnym elementem systemu wsparcia rodziny i pieczy zastępczej nieprzerwanie jest pozyskiwanie nowych rodzin zastępczych i kandydatów do prowadzenia rodzinnych domów dziecka. Istotna jest promocja rodzicielstwa zastępczego jako zawodu i misji jednocześnie. W świetle wciąż niewystarczającej liczby kandydatów na rodziców zastępczych oraz rodziców adopcyjnych niezbędne jest podjęcie działań świadomościowych, nie tylko lokalnie, ale także na poziomie kraju. Pozyskiwanie większej liczby dobrych kandydatów przyczyni się nie tylko do poprawy dobrostanu dzieci w pieczy zastępczej i tych oczekujących na adopcję, ale także zwiększy dynamikę przebiegu procesu deinstytucjonalizacji. Z tego względu, w celu wzrostu świadomości społecznej na temat rodzicielstwa zastępczego, a także dostarczenia wiedzy i zachęcenia Polaków do zaangażowania się w tworzenie rodzinnych form pieczy zastępczej, w 2023 r. Ministerstwo ogłosiło I otwarty konkurs ofert „Realizacja kampanii społecznej promującej rodzicielstwo zastępcze. Edycja 2023”. Konkurs ten adresowany był do organizacji pozarządowych, m.in. stowarzyszeń i fundacji. Kampania społeczna była realizowana w II połowie 2023 r. za pośrednictwem wielu zróżnicowanych form medialnych i społecznych.
Aktualnie trwa proces zatwierdzania sprawozdania z realizacji kampanii.
Mając na względzie korzyści wynikające z przeprowadzania tego rodzaju społecznych kampanii promocyjnych, w planach Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej są dalsze działania promocyjne na rzecz rodzicielstwa zastępczego.
ad 6.
Na mocy przepisu art. 204 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177) z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2012 r., uchylono przepis Karty Nauczyciela, zgodnie z którym ustawę tę stosowano także do wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych przed dniem 1 stycznia 2004 r. w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych. Jednocześnie ustawodawca, w art. 237 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w stosunku do tej grupy pracowników przewidział 2-letni okres przejściowy, po ustaniu którego osoby te miały stać się pracownikami samorządowymi. Oznacza to, że od 2 stycznia 2014 r. wskazane osoby stały się pracownikami samorządowymi w rozumieniu ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530, z późn. zm.).
Karcie Nauczyciela podlegali tylko pracownicy zatrudnieni w publicznych placówkach opiekuńczo-wychowawczych przed 1 stycznia 2004 r. Od 2004 r. zatrudnienie w tych instytucjach odbywa się w oparciu o przepisy samorządowe.
Obecnie nie ma możliwości prawnych zatrudniania wychowawców w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na podstawie przepisów ustawy Karty Nauczyciela. Podstawą zatrudniania może być jedynie ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r.o pracownikach samorządowych.
Ponadto, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1960) określa kwoty minimalnego miesięcznego poziomu wynagrodzenia zasadniczego ustalonego w kategoriach zaszeregowania. Załącznik nr 3 ww. rozporządzenia wskazuje kwoty minimalnego wynagrodzenia przysługującego wychowawcom w zależności od kategorii zaszeregowania. Tak określona stawka wynagrodzenia pozwala samorządom lokalnym na dostosowanie poziomu wynagrodzeń do możliwości finansowych jednostki oraz struktury wynagrodzeń na danym terenie.
Wskazane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów określa możliwości zatrudnienia i określania stanowisk pracowników, co daje samorządowi możliwość wyznaczenia ścieżki rozwoju zawodowego, a co za tym idzie awansu stanowiskowego i finansowego dla pracowników. W rozporządzeniu bowiem wskazane są jedynie kwoty minimalnych wynagrodzeń, w związku z czym samorządy mają możliwość elastycznego ustalenia wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w podmiotach instytucjonalnej pieczy zastępczej.
Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów nie zawierają zasad i warunków awansowania pracownika na stanowisko wyższe. Decyzję o awansowaniu pracownika na stanowisko wyższe podejmuje pracodawca, który bierze pod uwagę całokształt okoliczności dotyczących zatrudnienia pracownika oraz wykonywania pracy na powierzonym stanowisku, w tym spełnienie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w rozporządzeniu dla danego stanowiska. Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów nie określa konkretnych wymagań kwalifikacyjnych, lecz odsyła w tym zakresie do odrębnych przepisów, tj. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej określa zaś ramy kwalifikacyjne dla określonych pracowników instytucjonalnej pieczy zastępczej, natomiast nie tworzy wymogów warunkujących uzyskanie przez nich kolejnych stopni zawodowych, co daje pracodawcy możliwość elastycznego podejścia do kwestii awansu zawodowego pracowników.
Zgodnie z art. 20 ustawy o pracownikach samorządowych, pracownik samorządowy, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, może zostać przeniesiony na wyższe stanowisko w ramach awansu wewnętrznego. Awans wewnętrzny może zostać dokonany w ramach tej samej grupy stanowisk, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Z uwagi na powyższe, kształtowanie sytuacji pracowników instytucjonalnej pieczy zastępczej zależne jest od decyzji uznaniowych organów zatrudniających pracowników.
Aktualnie zgodnie z przepisami ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej liczba dzieci umieszczonych w placówce opiekuńczo-wychowawczej co do zasady nie może przekroczyć 14. Rozwiązanie to ma na celu m.in. zbliżenie warunków życia w placówce opiekuńczo-wychowawczej do warunków domowych. Placówki te powinny zapewnić dzieciom stabilne środowisko wychowawcze, polegające m.in. na nawiązaniu więzi emocjonalnych z wychowawcą. Aby to osiągnąć, niezbędny jest dłuższy kontakt wychowawcy z dzieckiem, niż to wynika z zatrudnienia na podstawie przepisów Karty Nauczyciela. Odnosząc się do postulatów wskazywanych w piśmie Zespołu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczej w Świdnicy, należy wskazać, że w sytuacji przywrócenia Karty Nauczyciela w placówkach wychowawcy musieliby zmieniać się kilka razy na dobę, ze szkodą dla dzieci. Powodowałoby to również wzrost liczby osób zatrudnionych.
Placówki opiekuńczo-wychowawcze nie są elementem systemu oświaty. Placówki opiekuńczo-wychowawcze mają mieć bowiem formę, która swoją organizacją stanie się substytutem domu. Oznacza to, że w celu zapewnienia dzieciom opieki jak najbardziej zbliżonej do rodzinnej, dąży się do maksymalnie elastycznego sposobu zatrudnienia wychowawców w placówkach opiekuńczo-wychowawczych. W kontekście przepisów o systemie oświaty, powracanie do rozwiązań, zgodnie z którymi w stosunku do pracowników placówek zastosowanie miałyby przepisy Karty Nauczyciela, budzić może wątpliwości i wymaga odrębnych uzgodnień.
Obowiązujące do dnia 1 stycznia 2014 r. rozwiązanie różnicowało warunki zatrudnienia osób, które de facto wykonywały takie same zadania. Dualistyczny sposób zatrudniania wychowawców powodował, że w placówkach tych powstawały sytuacje konfliktowe w gronie pracowników oraz pomiędzy dyrektorami a pracownikami, co nie sprzyjało tworzeniu dobrej atmosfery, a tym samym miało niekorzystny wpływ na wychowanków.
Niezależnie od powyższych wyjaśnień, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej gromadzi postulaty i sygnały dotyczące warunków zatrudniania pracowników instytucjonalnej pieczy zastępczej, a kwestie te są gruntownie analizowane. Rozwiązanie szeroko pojętego problemu płac pracowników służb społecznych jest obecnie w Ministerstwie analizowane w sposób systemowy.
ad 7.
W dniu 29 lutego 2024 r. w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odbyło się pierwsze spotkanie konsultacyjne w sprawie pieczy zastępczej. Do rozmów zaproszeni zostali przedstawiciele i przedstawicielki całego środowiska związanego z pieczą zastępczą w Polsce, reprezentowane były także organizacje pozarządowe, samorządy lokalne i administracja rządowa. Z inicjatywy Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej powołano pięć zespołów roboczych, które wypracują rekomendacje rozwiązań.
Mam nadzieję, że powyższe wyjaśnienia zostaną uznane za satysfakcjonujące i wyczerpujące.
Z wyrazami szacunku
z up. Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
Aleksandra Gajewska
Sekretarz Stanu