8. kadencja, 12. posiedzenie, 2. dzień (25-02-2016)
11. punkt porządku dziennego:
Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 221).
Poseł Jan Grabiec:
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie! Mam zaszczyt przedstawić w imieniu wnioskodawców, posłów Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska, poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Konieczność nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika wprost z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2015 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 27 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych ustalający stawki podatku dochodowego jest niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim nie przewiduje mechanizmu korygowania kwoty zmniejszającej podatek, czyli tzw. kwoty wolnej od podatku, do wysokości zapewniającej co najmniej minimum egzystencji. Trybunał orzekł, iż przepis ten w tymże zakresie traci moc obowiązującą z dniem 30 listopada 2016 r.
Wpływy z podatku od osób fizycznych stanowią dochody budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zmiana skali podatkowej zawartej w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych wymaga więc wprowadzenia jednoczesnych zmian w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Udział w podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi bowiem istotną część dochodów jednostek samorządu. Uszczuplenie dochodów z tytułu PIT wynikające z realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wymaga rekompensaty po stronie dochodów samorządów. Podwyższenie kwoty wolnej bez rekompensaty dla samorządów oznaczałoby radykalne zubożenie większości jednostek samorządu, a dla setek z nich byłoby równoznaczne z praktycznym bankructwem. Co prawda w dniu 29 listopada 2015 r. prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Andrzej Duda przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych - 2 grudnia ubiegłego roku na posiedzeniu plenarnym Sejmu odbyło się pierwsze czytanie tego projektu, który został skierowany do prac w Komisji Finansów Publicznych - to jednak projekt ten w istocie ani nie realizuje orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, ani nie zawiera żadnego mechanizmu rekompensującego samorządom utracone dochody.
Sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2015 r. wskazuje na konieczność dostosowania kwoty zmniejszającej podatek do aktualnej wysokości wskaźnika minimum egzystencji, ale też na konieczność stworzenia mechanizmu prawnego zapewniającego, że także w przyszłości wskutek wzrostu poziomu cen nie dojdzie do sytuacji, w której kwota wolna od podatku określona pośrednio w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych będzie niższa niż roczna wartość wskaźnika minimum egzystencji. Aktualna wysokość wskaźnika minimum egzystencji określona przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla gospodarstwa pracowniczego wynosi 544 zł miesięcznie, a więc 6529 zł rocznie. Natomiast za prawną granicę ubóstwa należy uznać kryteria dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, dokładnie w art. 8 ust. 1 tej ustawy. Kryterium tym jest wysokość miesięcznego dochodu, do jakiej osoba uprawniona jest do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Aktualnie wysokość kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej ustalona jest rozporządzeniem Rady Ministrów i wynosi 634 zł, tj. 7608 zł w skali roku. Projekt ustawy proponuje kwotę zmniejszenia podatku tożsamą z kwotą zaproponowaną w projekcie ustawy zgłoszonym przez pana prezydenta. Odpowiada to zwolnieniu od opodatkowania kwoty 8000 zł rocznie, a więc kwoty nieco wyższej niż roczny odpowiednik kwoty kryterium dochodowego, przypominam - 7608 zł.
Trybunał Konstytucyjny wskazuje na potrzebę stworzenia trwałej gwarancji, że kwota zmniejszenia podatku zachowa swą realną wartość, a przede wszystkim już nie spadnie poniżej minimum egzystencji nie tylko w momencie uchwalania ustawy, ale również w kolejnych latach stosowania jej przepisów. Projekt ustawy przedstawiony Wysokiemu Sejmowi przez prezydenta Rzeczypospolitej zawiera podwyższenie kwoty wolnej od podatku do 8000, ale nie zawiera żadnego mechanizmu podwyższającego wysokość kwoty wolnej w kolejnych latach. Nie realizuje więc w istocie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nie zapobiega bowiem ponownemu spadkowi realnej wartości kwoty wolnej poniżej minimum egzystencji. Rozwiązane proponowane przez wnioskodawców - posłów Klubu Parlamentarnego Platforma Obywatelska - polega na kwotowym określeniu kwoty zmniejszającej podatek w pierwszym roku obowiązywania nowej regulacji i wprowadzeniu mechanizmu korekty tej kwoty w latach następnych na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Najważniejszą jednak wadą projektu przedstawionego przez pana prezydenta Andrzeja Dudę jest brak przepisów pozwalających zrekompensować samorządom negatywne skutki podwyższenia kwoty wolnej od podatku. W uzasadnieniu do projektu prezydenckiego wnioskodawca szacuje wprawdzie, że samorządy stracą rocznie ok. 7 mld zł, nie proponuje jednak w zamian żadnej rekompensaty. Wnioskodawca wskazuje w uzasadnieniu, iż spodziewanym skutkiem podwyższenia kwoty wolnej będzie zwiększenie poziomu konsumpcji, a w ślad za tym dochodów budżetowych, głównie z tytułu podatku VAT. W oczywisty sposób jednak wpływy te nie będą stanowiły żadnej rekompensaty dla samorządów, bowiem ustawodawca nie przewidział udziału samorządów w podatku VAT.
Tymczasem podwyższenie kwoty wolnej w wersji zaproponowanej przez prezydenta sprowadza się do bardzo znaczącego, sięgającego ok. 20% oraz trwałego obniżenia poziomu dochodów samorządów, tych dochodów pochodzących z udziałów we wpływach z podatku PIT.
Udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych są największym źródłem dochodów własnych samorządów. W 2014 r. stanowiły ponad 18% dochodów ogółem i ponad 35% dochodów własnych samorządów. Dla gmin ten wskaźnik udziału dochodów z tytułu PIT w stosunku do ogółu dochodów własnych wynosi ponad 33%, dla powiatów - ponad 51%, dla miast na prawach powiatu - ponad 37%, dla województw - nieco ponad 17%.
W praktyce więc stratę poniosłyby na skutek przyjęcia ustawy w wersji przygotowanej przez Kancelarię Prezydenta wszystkie samorządy. I tak Warszawa straciłaby ok. 900 mln zł rocznie, Poznań - ok. 190 mln zł rocznie, Wrocław - ponad 210 mln zł rocznie, Gdańsk - 140 mln zł rocznie. Straciłyby też oczywiście mniejsze gminy i miasta, np. Radom - 45 mln zł rocznie, Legionowo - 13 mln zł rocznie, a np. powiat wołomiński - 13 mln zł rocznie.
Wprowadzenie zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych bez jakiejkolwiek rekompensaty niekorzystnych dla samorządu terytorialnego zmian oznacza znaczące zmniejszenie dochodów samorządu i pogorszenie ich stanu oraz warunków i możliwości wykonywania przez te samorządy zadań publicznych. Skutkiem tego będzie ponadto zmniejszenie samodzielności i autonomii działania jednostek samorządowych w ich aspekcie finansowym.
Należy zwrócić także uwagę, że uszczuplenie dochodów samorządu terytorialnego ma nastąpić bez zmiany zakresu ich zadań. Oznacza to znaczące zmniejszenie możliwości inwestycyjnych samorządów i radykalne zmniejszenie finansowania inwestycji ze środków własnych. W efekcie może dojść albo do poważnego obniżenia poziomu wydatków inwestycyjnych, w tym wykorzystania środków europejskich, albo też do znaczącego wzrostu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego.
Dla wielu samorządów jednak obniżenie dochodów z tytułu udziału w PIT o 20% oznacza praktyczne bankructwo. Dochody budżetowe tych samorządów będą niższe niż ich wydatki bieżące. Zrównoważenie budżetów w ich przypadku musiałoby być związane z rezygnacją z realizacji części zadań własnych nie tylko poprzez ograniczenie poziomu inwestycji, ale również na przykład przez likwidację przedszkoli, bibliotek, domów kultury, części świadczeń socjalnych czy współfinansowania komunikacji publicznej.
Wszystkie powyższe okoliczności prowadzą do przekonania, że zmianie w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, prowadzącej do zmniejszenia dochodów samorządów, powinny towarzyszyć równolegle inne zmiany ustawowe rekompensujące samorządowi terytorialnemu utratę już zaplanowanych dochodów. Za najprostsze rozwiązanie należy uznać powiązanie ze zmianą w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych równoczesnej zmiany w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, podwyższającej udziały samorządów we wpływach z podatku w takim stopniu, aby zwiększony procent udziału we wpływach podatkowych rekompensował zmniejszenie ogólnego wolumenu wpływów.
Przygotowując projekt ustawy, braliśmy pod uwagę stanowiska organizacji samorządu terytorialnego. Odnosiły się one jednolicie krytycznie do projektu ustawy przedstawionego przez prezydenta Rzeczypospolitej ze względu na brak rekompensaty wynikającej z podwyższenia kwoty zmniejszającej podatek.
I tak Związek Powiatów Polskich w stanowisku z 15 grudnia pisze: Przypominamy, że zgodnie z art. 167 konstytucji jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, zatem tak znaczące zmiany - pisze związek powiatów - w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych powinny być skorelowane ze zmianami w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, czego bezdyskusyjnie w przedłożonym projekcie zabrakło.
I jeszcze fragment stanowiska Związku Miast Polskich: Najbardziej sprawiedliwym sposobem rekompensaty byłby wzrost udziału samorządów we wpływach z PIT, ponieważ faktyczna rekompensata następowałaby dokładnie tam, gdzie wystąpił ubytek.
Związek Gmin Wiejskich również apeluje o równoczesną zmianę ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Cytuję: Należy odpowiednio zwiększyć udział JST w podatku PIT lub przekazać część dochodów budżetu państwa z podatków pośrednich, jak VAT czy akcyza, w takim stopniu, który zrekompensuje planowaną utratę dochodów. Opinia Związku Gmin Wiejskich z 23 grudnia 2015 r.
Proponujemy więc w przedłożonym projekcie zwiększenie procentowych udziałów jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio do całkowitego zmniejszenia kwoty wpływów podatkowych poprzez zmianę stosowanych liczb procentowych ustalanych osobno dla gmin, powiatów i województw w art. 4, art. 5 i art. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz wzorów wyliczania kwot dla poszczególnych jednostek uregulowanych w art. 9 ust. 1-3 ustawy o dochodach jednostek. Ponieważ potrzeba zrekompensowania pełnej kwoty zachodziła będzie dopiero w roku 2018, proponuje się wprowadzenie przepisu przejściowego przez dodanie w ustawie art. 89a określającego udziały procentowe poszczególnych kategorii samorządów w 2017 r. odpowiadające zmniejszeniu ogólnych wpływów z podatku od osób fizycznych. W rezultacie proponuje się następujący układ procentowy udziałów jednostek samorządu terytorialnego we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych: dla gmin docelowo ten udział ma wynosić 48,82%, dla powiatów - 12,82% i dla województw - 1,97%.
Pani Marszałek! Wysoki Sejmie! Przedstawiony projekt ustawy ma dwa cele. Po pierwsze, realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego sposobu wyliczania kwoty zmniejszającej podatek, i po drugie, ochronę dochodów jednostek samorządu terytorialnego przed negatywnymi skutkami koniecznych zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zmiany proponowane w ustawie o dochodach jednostek są pochodne w stosunku do zmian w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych, gdyż celem przedstawionego projektu nie jest w istocie zmiana poziomu dochodów samorządów, ale zachowanie ich obecnego poziomu w stopniu niezagrożonym na skutek zmian legislacyjnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Mając to na względzie, zwracam się do Wysokiej Izby o podjęcie decyzji o dalszym procedowaniu nad tym projektem ustawy i dalszej pracy w komisjach sejmowych. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
(Poseł Andrzej Halicki: Brawo, pięknie, merytorycznie.)
Przebieg posiedzenia