8. kadencja, 32. posiedzenie, 2. dzień (14-12-2016)

19. punkt porządku dziennego:

Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (druki nr 795 i 1125).

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Wiesław Janczyk:

    Dziękuję bardzo.

    Pani Marszałek! Wysoki Sejmie! Dziękuję uprzejmie za dyskusję w drugim czytaniu, za przedstawienie stanowisk poszczególnych klubów parlamentarnych, ale w sposób szczególny dziękuję pani Marii Zubie jako przewodniczącej podkomisji, która została powołana do opracowania tego dokumentu, tej ustawy, procedowania nad tym dokumentem pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem. Dziękuję Komisji Finansów Publicznych i wszystkim państwu, którzy pochylają się nad tym trudnym zagadnieniem.

    Niewątpliwie przez ostatnie lata mieliśmy do czynienia z pozostawieniem tego obszaru, zwłaszcza od momentu tzw. afery hazardowej, w przestrzeni, która dawała duże pole do działania podmiotom często zagranicznym, które nie subordynowały się do przepisów polskiego prawa, które miały może charakter bardziej życzeniowy niż skuteczny na skutek zaniechań rządu PO-PSL po aferze hazardowej i doprowadziły funkcjonowanie tej sfery naprawdę do absurdów, czego dowodem są często salony gry, które oferują usługi poza zezwoleniami koncesjonowanymi przecież wcześniej ustawowo na automatach do gier.

    To jest taka sfera, która widoczna jest dla każdego obywatela w Polsce, która powoduje, że wiele osób zatroskanych właśnie uzależnieniem młodych osób i wszystkich obywateli od tej oferty hazardowej w trosce o ich zdrowie, w trosce o ich bezpieczeństwo... Wywołuje to niepokój i posłowie, ale również minister finansów, inni ministrowie otrzymywali szereg monitów od strony społecznej z wnioskiem o uregulowanie tej sfery, uregulowanie jej na takich zasadach, które są w innych krajach, na zasadach zdecydowanie lepszych, bo trzeba powiedzieć, że pewno nie byłoby tego całego kłopotu i może niepotrzebna byłaby zmiana ustawy, gdyby dotychczasowe przepisy funkcjonowały dobrze, ale tak nie jest.

    Poświadcza to chociażby jeden fakt, że brak notyfikacji poprzednich zmian ustawy o grach hazardowych spowodował to, że orzeczenia sądów często w podobnych sprawach bywały rozbieżne, bywały przeciwstawne i nie pozwoliły skutecznie wpływać na hamowanie rozwoju szarej strefy i prewentowanie całego tego obszaru do obszaru uregulowanego, który podlegałby polskiemu systemowi podatków i polskiemu systemowi ochrony osób w zakresie ich bezpieczeństwa czy ograniczania warunków sprzyjających zwiększaniu liczby osób podlegających uzależnieniu.

    Szanowni Państwo! Projekt rządowy przygotowany był pod osłoną tarczy antykorupcyjnej CBA w Ministerstwie Finansów. To może nie jest właściwy moment, bo nie kończymy prac nad ustawą, ale chciałem podziękować wszystkim tym, którzy z zaangażowaniem pracowali nad tym dokumentem. Decyzje o zakresie regulacji, o kierunku regulacji były podejmowane przez właściwie umocowane osoby, przez ministra finansów, przez komitet stały Rady Ministrów, przez Radę Ministrów i jest to dzisiaj w Sejmie.

    Szanowni Państwo! Przysłuchuję się dyskusji i rozumiem różnego rodzaju postulaty, opinie wygłaszane z tego miejsca. Państwo jesteście do tego uprawnieni i zawsze można powiedzieć: zrobiłbym to tak, zrobiłbym to inaczej, zrobilibyśmy to lepiej, ale jakieś decyzje musiały zapaść na tej drodze. Decyzje, które zostały podjęte, jak powiadam, przez właściwie umocowane osoby, polegały na tym, że zostawiamy kasyna w dotychczasowej formule, zostawiamy zakłady wzajemne w takiej części rynku, w której podmioty komercyjne będą mogły uczestniczyć i ubiegać się o wykonywanie tej oferty, i przesuwamy do monopolisty państwowego rynek hazardu w Internecie i rynek automatów do gier.

    Wydaje się, że wzorem państw skandynawskich, o których wiemy, że ich system regulacji w trudnych sferach, nie tylko podatkowych, ale w innych sferach społecznych, bywa w Europie systemem wzorcowym... Zarówno Szwecja, Norwegia, jak i Finlandia, takie kraje mają podobne rozwiązania w tym zakresie. Tak że mieliśmy do wyboru różne mechanizmy, ale ten został wybrany i ten został zaproponowany w ustawie.

    Oczywiście pada pytanie, dlaczego nie zostawić dalej komercji. Można brzydko powiedzieć, że komercja przez ostatnie co najmniej 6 lat pokazała standard, w jakim chce się poruszać, bo nadmienię, że wiele rodzajów rozrywki czy gier oferowanych dzisiaj w tej sferze mogło być wykonywanych legalnie za uzyskaniem zezwolenia, ale o takie zezwolenia firmy zagraniczne w Polsce po prostu nie występowały, ignorując cały system prawa i całe państwo. To jest cześć odpowiedzi na pytanie, które tutaj też się pojawia ze strony Klubu Poselskiego Kukiz’15 o to, dlaczego dzisiaj nie dopuścić wszystkich podmiotów za określoną opłatą, nie zastosować abolicji podatkowej przy ubieganiu się o uczestniczenie w wykonywaniu usług hazardowych przez zagraniczne podmioty. Pojawiają się tutaj nawet różne wyliczenia, kwoty zupełnie bezpodstawne, dotyczące tego, że można byłoby taką abolicję zastosować z korzyścią dla dochodów budżetu państwa.

    Otóż po pierwsze, nie ma takiego ograniczenia, które by dzisiaj w tej sferze występowało. Podmioty zagraniczne będą mogły ubiegać się o licencję i prowadzenie zarówno kasyn, jak i - tak jak do tej pory - zakładów wzajemnych, natomiast w tej sferze, w której pozostawiamy monopol, jedynie podmiot publiczny w Polsce będzie mógł wykonywać ofertę w zakresie automatów i ofertę kasyna w Internecie. Taki podział wydaje się jedynie możliwy w celu utrzymania pełnej dyscypliny tego rynku, żeby działał on w ramach, jakie zostały mu nałożone mocą noweli ustawy o grach hazardowych, i jeżeli padają jakiekolwiek kwoty odnośnie do tego, że podmioty zagraniczne, które do tej pory działały w szarej strefie, mogłyby wykonywać te usługi po zastosowaniu opłaty abolicyjnej, to my mówimy tak: od 2015 r. można było i nadal będzie można ubiegać się o wykonywanie takich usług, natomiast nie chcemy tworzyć dodatkowych barier wejścia na ten rynek, dlatego że Komisja Europejska, która notyfikowała rządowy projekt ustawy pod koniec listopada tego roku, mogłaby uznać, że jest to naruszenie zasad swobodnego przepływu usług i nałożenie pewnego ograniczenia.

    Dodam tylko, że bardzo trudno byłoby oszacować, jakiego rodzaju kwoty określone podmioty, określone grupy operatorów musiałyby uiścić za wejście na rynek. Mogłoby to być podważane również sądownie, a już trudno sobie wyobrazić weryfikację tego, za jaką kwotę jakiego rodzaju uprawnienie i jaką część rynku miałby ktoś otrzymywać. Powoływanie się w tym zakresie na takie kraje jak np. Rumunia jest o tyle nieadekwatne do sytuacji w Polsce, że tam te podmioty rzeczywiście zapłaciły jakieś niewielkie kwoty, ale również za udział w rynku tzw. twardego hazardu, czyli w rynku automatów do gier. Tego w Polsce nie będzie można robić, dlatego że ta część rynku zostaje zmonopolizowana.

    Szanowni Państwo! Wysoka Izbo! Przejdę teraz do bardziej szczegółowych objaśnień. Pytanie o to, ile nielegalnych automatów do gier zostało zatrzymanych w ostatnim czasie. Mówiłem już o tym, że jest to trudna i skomplikowana procedura, dlatego że po zatrzymaniu automatu podmiot może kontestować tę decyzję również w sądzie i są różne orzeczenia z uwagi na brak notyfikacji przepisów. Od 2009 r. niekonsekwentnie notyfikowano zmiany do ustawy i jedne automaty mogą być zwracane po wyroku sądu, inne mogą być zatrzymane skutecznie, natomiast koszt tych automatów, które obecnie funkcjonują na rynku, jest niewielki, dlatego śmiało można je po prostu do Polski przywozić i posługiwanie się całym instrumentarium ustawowym i przepisów karnych w tym zakresie w relacji do łatwości importu tego typu urządzeń do Polski jest zupełnie nieadekwatne w odniesieniu do nakładów przy walce z szarą strefą. Dla przykładu podam, że w 2014 r. zatrzymano 14 257 automatów, w 2015 r. - 30 248 automatów, do listopada 2016 r. - 23 167 automatów. Przypomnę też, że w momencie, kiedy funkcjonowały licencje na legalne użycie automatów, wydano ich ok. 70 tys., a potem sukcesywnie po aferze hazardowej zmniejszano ich liczbę w taki sposób, że dzisiaj nikt nie posiada zezwolenia w tej sferze z wyjątkiem kasyn gry, które mogą legalnie oferować grę na automatach i to czynią.

    Celem ustawy jest ograniczenie szarej strefy i ochrona graczy. To jest podstawowy cel tej ustawy i odpowiadając na pytanie pani poseł Marii Zuby, powiem też, że w tym zakresie warto byłoby przywołać niektóre dane statystyczne, które mówią o tym, że w 2012 r. w sposób mogący prowadzić do uzależnienia grało 3,7% Polaków w wieku 15+, w tym 0,2% miało z tym już poważny problem. W 2014 r. wskaźniki te są wyższe, symptomy uzależnienia występują u 5,3% Polaków, w tym 0,7% to osoby wysoce zagrożone uzależnieniem od hazardu. Grupą o najwyższym odsetku osób zagrożonych uzależnieniem są młode osoby mające od 18 do 24 lat.

    Poziom uzależnienia wiąże się z rodzajem gier uprawianych przez graczy. Najbezpieczniejsze są gry liczbowe Totalizatora Sportowego, zdecydowana większość graczy nie ma żadnych symptomów uzależnienia od hazardu. Relatywnie bezpieczne są także zdrapki oraz uczestnictwo w loteriach lub konkursach SMS-owych. Najwięcej tzw. heavy userów, czyli osób, które grają codziennie lub kilka razy w tygodniu, jest wśród grających w gry Totalizatora Sportowego - 3,8%, grających na automatach - 1,4% oraz w zdrapki - 1,0%. W sumie 7,1% Polaków w wieku 15+ to osoby grające w którąś z gier na pieniądze codziennie lub kilka razy w tygodniu, co najmniej dwa razy.

    Szacowana liczba patologicznych hazardzistów w Polsce to ok. 28 tys., a liczba leczonych to 3141 osób. Tutaj pytano o to, kto jest odpowiedzialny za wprowadzanie programów leczenia. To zadanie ministra zdrowia. Na to zadanie minister otrzymuje 3% środków z tzw. kwoty dopłat, którą dysponuje Totalizator Sportowy, i tych proporcji nie zmieniamy, tak samo jak w ustawie nie dotykamy w ogóle sfery podatkowej, a ta kwestia była tutaj też podnoszona jako panaceum, środek na rozwiązanie wielu spraw i problemów. Powoływano się w wystąpieniu przedstawiciela klubu Nowoczesna na podobno najlepsze rozwiązania duńskie. Chcę powiedzieć państwu, że mam tutaj pełną analizę tego rynku przed sobą, a Polska wprowadza rozwiązania symetryczne do duńskich, z wyjątkiem tego, że jeśli chodzi o podatki, podstawą podatków u nas będzie obrót operatora, a w Danii dochód netto operatora. I w tym wypadku w Polsce stawka wynosi 12%, a w Danii 20%. Jeśli chodzi o możliwość działania operatorów i politykę licencyjną, to w Polsce jest to polityka otwarta i podmioty komercyjne będą mogły ubiegać się o przedstawianie różnego rodzaju ofert w tej przestrzeni, wykonywanie tego, natomiast w Danii są dużo wyższe wymagania co do uzyskania licencji. Poza tym mamy tutaj symetryczne rozwiązania.

    Jeszcze raz podkreślam, że dochód nie jest celem tej regulacji, dlatego nie dotykaliśmy - żeby też zademonstrować ten fakt - w ogóle regulacji podatkowych. Oczywiście można sobie wyobrazić sytuację, w której za jakiś czas ta ustawa będzie podlegała kolejnej noweli i w spokojnej dyskusji będziemy mogli do tego tematu wrócić, ale dzisiaj chcieliśmy pominąć ten aspekt, żeby nie koncentrować uwagi opinii publicznej, państwa posłów i senatorów na tym elemencie i żeby się skoncentrować na tych elementach, które wymagają pilnego uregulowania.

    Ja chciałbym o wiele wcześniej przyjść z resortu finansów, gdzie powstawała ustawa, i zakomunikować państwu, że jesteśmy w tej fazie realizacji tego projektu, ale to nie było możliwe, bo tylko Komisja Europejska potrzebowała aż 4 miesięcy na to, żeby w przypadku tego gotowego dokumentu, który opuścił Ministerstwo Finansów, a później trafił na posiedzenie Rady Ministrów, odnieść się co do tego, czy ten dokument może być notyfikowany, tak żeby nie było potem takiej sytuacji, że w sądzie sędzia będzie mógł orzec inaczej w jakiejś jednostkowej sprawie, posługując się tylko argumentem braku notyfikacji. A więc niełatwo tworzy się taki dokument i te standardy tutaj są bardzo wymagające, a przede wszystkim czasochłonne, bardzo czasochłonne.

    Pojawiały się też pytania o to, czy operacja tzw. blokowania płatności będzie kosztowna. Otóż w naszej opinii nie. Pragnę tutaj powiedzieć, że w ciągu tych 4 ostatnich miesięcy, ale również wtedy, kiedy było wiadomo, że ustawa jest tworzona, otrzymywaliśmy szereg monitów, szereg pism kierowanych do Ministerstwa Finansów, w których zgłaszano różnego rodzaju uwagi. Te wszystkie uwagi były analizowane, tak że nie działaliśmy bez takich konsultacji, które w tej formule były możliwe. I np. Związek Banków Polskich nie kontestował faktu wprowadzenia do ustawy zapisów o nielegalności współpracy instytucji płatniczych z podmiotami, które w sposób nielegalny oferują usługi hazardowe w Polsce. Nam chodzi o to generalnie, żeby na stronach, które będą oferowane w Polsce, a raczej co do których będzie podejmowana próba, żeby były oferowane poza legalnym systemem, nie znajdowały się takie ikonki, które będą pozwalały na wykonywanie usług płatniczych. I ta operacja jest bardzo prosta dla banków, bo to będzie oznaczało tyle, że z takimi podmiotami, które nie mają licencji, banki po prostu nie będą podpisywały umów. To nie będzie czynność wymagająca każdorazowego śledzenia, ale czynność o wiele bardziej stabilna, wynikająca z woli stron. Wierzymy, że instytucje finansowe, które notabene też mają obowiązek wykonywać ustawę o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu pieniędzy z nieujawnionych lub nielegalnych źródeł, będą wykonywały swoje podstawowe zadanie, które wykonują od wielu, wielu lat i co do którego nie zgłaszają protestów.

    Oczywiście też podlega, powiedzmy, potrzebie pewnego odniesienia się czy wyjaśnienia kwestia blokowania stron internetowych. W tym zakresie pragnę też państwa uspokoić, stwierdzić, że mamy procedurę odwoławczą. Gdyby ktoś poczuł się pokrzywdzony i uznał, że minister finansów, który otrzymuje kompetencje do blokowania tych stron czy raczej do ujawniania tych stron, które oferują nielegalnie tego typu usługi, w ramach czynności materialno-technicznych czyni to w sposób nieuprawniony, jeśli więc taki podmiot nie będzie się z tym zgadzał, ma prawo zgłoszenia sprzeciwu i udowodnienia, że nie oferuje hazardu, a wtedy zostanie wydana decyzja, która może być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego czy też Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak że mamy tutaj ścieżkę odwoławczą.

    Ale ja się zgadzam z tym, że pewnym novum i dobrym narzędziem jest to narzędzie, które pozwala ministrowi finansów ujawniać te strony i nazywać te strony, które bez licencji właśnie oferują tego typu usługę w sposób bardzo szybki. Jest to w praktyce działanie natychmiastowe. To może budzić niepokój, ale tylko tych, którzy nie zamierzają działać w Polsce legalnie. I nie wyobrażam sobie, żeby ktoś, komu zależy na tym, żeby gracz był chroniony i żeby nie było takiego rozpasania szarej strefy, miał być, jeśli chodzi o tę materię, zmartwiony.

    Pojawia się cyfra 5 mln jako koszt uruchomienia tej infrastruktury. Szanowni państwo, jest to kwota zupełnie nierzeczywista, dlatego że wtedy - wystarczy wykonać tylko prosty rachunek - jedno urządzenie do gry musiałoby kosztować 140 tys. Te, które dzisiaj funkcjonują, kosztują od, powiedzmy, nawet kilkuset złotych, od kilku tysięcy złotych. Nie chcę tutaj symulować, ile może kosztować tego typu nowe urządzenie, ale na pewno nie są to tego typu kwoty. Myślę, że to jest pomyłka, średnio licząc - jeśli mówimy, myślimy o dobrym urządzeniu tej klasy - o rząd wielkości. Więc uspokajam tutaj wszystkich. Poza tym, proszę państwa, jeżeli ten system będzie uszczelniony, to podmiot wykonujący monopol państwa będzie mógł, moim zdaniem, z łatwością podejmować decyzje o tym, czy leasinguje tego typu urządzenia, czy je wypożycza, czy je kupuje. Budowanie tej infrastruktury zajmie oczywiście trochę czasu, nie chcę tutaj symulować, ale ustawa zacznie przynosić dobre skutki i dobre owoce już po jej wejściu w życie, dlatego że rzeczywiście oferowane dzisiaj w sposób nielegalny gry nie będą mogły być kontynuowane. Nie będą mogły być kontynuowane. Łatwo możemy sobie wyobrazić, co to będzie oznaczać. Wydaje się, że zapisana od początku nowa jakość w zakresie tego, co jest dozwolone, a co jest zakazane - i po to jest też ten monopol państwa - jest jedynym rozwiązaniem, które tak na poważnie może dzisiaj ograniczyć dużych rozmiarów szarą strefę. A jak dużych? Odpowiedź dla państwa niech pochodzi choćby z takiego wyliczenia, że w momencie kiedy rynek automatów funkcjonował na zasadzie zezwolenia, mieliśmy to zezwolenie dla legalnie funkcjonujących automatów w liczbie ok. 70 tys., to przepływy na rynku hazardu, te udokumentowane, dostępne dla podstawy wymiary fiskalnego za te czynności, opiewały na kwotę 20 mld. To był rok 2009. Natomiast w roku 2015 obniżyły się o połowę do kwoty 10 mld. Proszę sobie wyobrazić - a tutaj w ogóle nie mówimy o ewidencji hazardu internetowego, tylko mówimy o tym, co funkcjonowało w obszarze kasyna, zakładów wzajemnych, totalizatora - jaki drastyczny ubytek tego wszystkiego, co w legalnej strefie funkcjonowało, nastąpił w ciągu tych lat. Proszę to przeliczyć. Tu są specjaliści od mnożenia wszystkiego, tak samo skutków tej ustawy, więc ja im to już zostawiam i nie podejmuję się takich prostych wyliczeń, ale to naprawdę są kwoty wielomiliardowe. To są kwoty wielomiliardowe.

    Dziękuję tutaj za życzliwe słowa w odniesieniu do tego dokumentu, dziękuję za wyrażone dzisiaj przez niektóre kluby poparcie dla stanowiska Komisji Finansów Publicznych. To przyjmuję jako komplement pod adresem pracujących nad próbą uregulowania tego trudnego obszaru.

    Szanowni państwo, dzisiaj jest ważne to, żebyśmy nie naruszyli notyfikacji, przyjmując ten dokument w trzecim czytaniu i w Senacie. Wszystkie małe zmiany, głównie o charakterze redakcyjnym, niektóre inne, w naszej opinii nie wychodzą poza zakres uzgodnionej i zautoryzowanej notyfikacji Komisji Europejskiej i wierzymy w to, że ta właśnie ustawa będzie dawała taki w tej chwili jednolity wymiar, który pozwoli na trafne, jednoznaczne interpretowanie prawa, bo to jest chyba coś, co jest przez wszystkich oczekiwaną wartością.

    Jeszcze tylko sprawdzam sobie, czy zostały tu jakieś pytania, które warto byłoby przywołać po to, żeby dać na nie odpowiedź, ale wydaje mi się, że wyczerpałem listę tych podstawowych pytań, jakie zostały skierowane w toku wystąpień klubowych i później. Dziękuję uprzejmie państwu. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Małgorzata Kidawa-Błońska)

Przebieg posiedzenia