8. kadencja, 49. posiedzenie, 2. dzień (11-10-2017)

10. punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (druk nr 1848).

Poseł Maria Małgorzata Janyska:

    Panie Marszałku! Panie Ministrze! Wysoka Izbo! Poselski projekt, który został przedłożony państwu w druku nr 1848, ustawy o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika z bardzo pilnej potrzeby poprawienia w Polsce stanowienia prawa dla przedsiębiorców, szczególnie dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorców. Ta potrzeba stała się bardzo wyraźna w tej kadencji.

    Proszę państwa, Wysoka Izba obserwuje to już niemal 2 lata, ale widzą to także obserwatorzy zewnętrzni, eksperci - wszyscy mówią jednym głosem - że prawo w tej kadencji jest stanowione ekspresowo, z nagminnym wykorzystywaniem zgłaszania projektów jako poselskie. Niewykorzystywany, niespełniany jest często obowiązek konsultowania, analizy, również przedstawiania założeń do projektów aktów prawnych, bardzo oszczędnie wykorzystywane jest tzw. wysłuchanie publiczne. W związku z tym jakość prawa systematycznie się pogarsza i spotyka się z coraz niższą akceptacją społeczną.

    Proszę państwa, czym to skutkuje dla przedsiębiorczości, tym, którzy są fachowcami w tej dziedzinie i którzy na co dzień to realizują, nie trzeba tłumaczyć. Efekt jest jeden, największy: drastyczne zahamowanie inwestycji, które obserwujemy już drugi rok z rzędu. W roku 2016 poziom inwestycji spadł nieproporcjonalnie w stosunku do lat poprzednich, w 2017 r. niestety ta tendencja jeszcze się utrzymuje.

    Przedsiębiorcy wskazują, że właśnie główną przyczyną ograniczania ich planów inwestycyjnych jest wątpliwa legislacja za obecnych rządów, która doprowadziła do niepewności oraz chaosu w systemie prawnym i podatkowym. Badania GUS-u, które niedawno były ogłaszane, potwierdzają cały czas, że przedsiębiorcy tę barierę uznają za jedną z największych w swoim rozwoju. Mimo że jest koniunktura wewnętrzna i zewnętrzna i są możliwości finansowania rozwoju, przedsiębiorcy ze względu na tę wątpliwą legislację i niepewność prawa, niepewność tego, co będzie uchwalone jutro, wstrzymują się z decyzjami rozwojowymi.

    Żeby nie być gołosłownym, proszę państwa, chcę powiedzieć, że badania pokazują, że w tej kadencji, od listopada 2015 r. do listopada 2016 r. aż 40% złożonych projektów ustaw to były projekty poselskie. Dla porównania przeanalizowano poprzednie kadencje, zresztą te analizy są systematycznie robione od wielu lat, i w poprzednich dwóch kadencjach były to odpowiednio wskaźniki 15% i 13%, więc widać, proszę państwa, jak to galopuje, niestety w złym kierunku.

    Częścią odpowiedzi na to miał być projekt prezydencki, który został złożony pod koniec tamtego roku przez prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 2 sierpnia... Przepraszam, projekt rozpatrywany był pod koniec roku, a złożony został 2 sierpnia 2016 r., projekt, w którym pan prezydent zamierzał zmienić ten zakres. Oczywiście uzasadnienie było takie, że teraz będzie stosowana przyjazna legislacja, że obowiązkowo będą musiały być dokonywane oceny przewidywanego wpływu projektu ustawy lub rozporządzenia na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. I to ma stanowić odrębną część uzasadnienia. Ideę tę popierała cała Izba, bo wszyscy zgodnie uznali, że jest to bardzo potrzebne, natomiast w efekcie uchwalono zmianę ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, która zawierała pięć linijek i tylko w sposób ogólny, bez podania kryteriów, mówiła o ocenie. Zwracaliśmy na to uwagę w dyskusji nad tym projektem. Nie określono w nim kryteriów, metodologii, nie wyszczególniono przynajmniej tych minimalnych wymagań dotyczących przeprowadzenia analiz, nie określono, z kim i w jakim terminie.

    W związku z tym niestety stało się faktem to, co przewidywaliśmy, jeśli chodzi o możliwość korzystania z tej ustawy i jej jakość legislacyjną. Ustawa ta po wejściu w życie w marcu br. nie przyniosła oczekiwanych skutków. Wystarczy zajrzeć do projektów, które w tym czasie wpływały, do ich uzasadnień, żeby stwierdzić, czy były przedstawiane oceny i analizy, czy było to lakonicznie kwitowane jednym zdaniem, że projekt ma wpływ albo nie ma wpływu, bez zagłębienia się w meritum i w faktyczne kryteria. W związku z tym, proszę państwa, już wówczas klub Platformy Obywatelskiej zapowiadał, że w takim razie przygotuje własny projekt, który będzie określał kryteria, jakie byłyby obowiązkowe do przeanalizowania, oraz zasady, na jakich powinno być to zrobione, a przede wszystkim, że zajmie się również projektami poselskimi, aby wobec tych projektów były postawione przynajmniej takie wymagania, które spowodują, że nie będą one nagminnie nadużywane oraz że jakość prawa się poprawi.

    Proszę państwa, w uzasadnieniu oczywiście przeczytacie państwo więcej danych, ale to jest dostępne, więc nie będę tego uzasadnienia czytała. Przejdę w takim razie do omówienia głównych założeń projektu i bardzo szybko je przedstawię.

    W omawianym projekcie, proszę państwa, jest uwzględniony podział na dwa obszary, które obejmują uściślenie wymagań odnośnie do rządowych projektów ustaw i rozporządzeń oraz wymogi dotyczące projektów tzw. pozarządowych, czyli poselskich, obywatelskich oraz senackich.

    Jeśli chodzi o propozycje dotyczące projektów rządowych, wprowadzono, proszę państwa, kategoryzację zakładającą, że w stosunku do projektów, które dotyczą praw majątkowych przedsiębiorców, uprawnień przedsiębiorców, ich obowiązków publicznoprawnych, a także mają wpływ na koszty prowadzenia działalności, musi być dokonana ocena przewidywanego wpływu projektu ustawy albo rozporządzenia na przedsiębiorców, zwana dalej oceną wpływu. I podajemy kryteria szczegółowe, które powinny być w tym zakresie brane pod uwagę. A więc przede wszystkim należy dokonać analizy innych możliwych rozwiązań, w tym innych niż ustawa albo rozporządzenie, które mogłyby doprowadzić do uzyskania zamierzonego efektu. Chodzi o to, aby ograniczyć nadregulację, bo w Polsce, jak wynika z raportów, które są systematycznie przeprowadzane i przez organizacje pracodawców, i przez ekspertów, mamy nadregulację prawa.

    Kolejne kryterium stanowią analiza i prognoza skutków społecznych, gospodarczych i finansowych rozwiązań, które będą zawarte w projektach, ich wpływu na przedsiębiorców, a w szczególności na koszty czynności administracyjnych i zmian organizacyjnych w przedsiębiorstwach. Dzisiaj mamy bowiem, proszę państwa, nie chciałabym tego powiedzieć, samowolę czy dowolność i nie analizuje się tego, jak będzie musiał zachowywać się przedsiębiorca po wejściu w życie danej ustawy. Jakie tutaj można wymienić przykłady? Podam przykład ustawy ˝apteka dla aptekarza˝. Ograniczono w niej, proszę państwa, możliwość funkcjonowania w formie organizacyjno-prawnej, jaką stanowią spółki prawa handlowego, wobec prowadzenia działalności gospodarczej. Jak można ustawą nakazywać komuś formę prowadzenia działalności? Jeśli ktoś chce prowadzić działalność jako osoba fizyczna, ma takie warunki i taką potrzebę, to niech to robi. Jeśli ktoś chce się rozwijać i w ten sposób chociażby dokapitalizować swoją działalność czy współpracować z innymi podmiotami, to dlaczego mamy zamykać tę drogę ustawą? Państwo, które powinno wspierać rozwój, powinno wspierać przedsiębiorców, nakazuje im, w jaki sposób mają prowadzić działalność.

    Kolejnym projektem ustawy jest projekt obywatelski, który będzie dzisiaj analizowany w podkomisji, dotyczący ograniczenia handlu w niedziele. W tym przypadku również propozycje zawarte w projekcie zostały przedstawione bez analizy skutków, kosztów, bez konsultacji. Spowoduje to, że przedsiębiorcy albo będą zamykali swoją działalność, albo będą musieli zmienić formę organizacji, strukturę organizacyjną swojej firmy, bo wypadnie im ileś dni, jeśli chodzi o możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Nie bez przyczyny zresztą również w tym sektorze od 2 lat obserwujemy spadek inwestycji, od momentu gdy została zapowiedziana ta ustawa.

    Proszę państwa, kolejne kryterium, jakie zaproponowaliśmy do przeanalizowania - to jest bardzo ważne i spotkało się z bardzo pozytywnym odbiorem różnych podmiotów, z którymi ten projekt ustawy konsultowaliśmy przed złożeniem go w Sejmie - dotyczy wskazania, w jakim zakresie ograniczono lub wyłączono w projekcie ustawy lub rozporządzenia w stosunku do mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców rozwiązania wprowadzające albo zwiększające obowiązki tej grupy przedsiębiorców, albo uzasadnienia braku takich ograniczeń lub wyłączeń. Mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa nie mają ani takiego kapitału, ani takich możliwości organizacyjnych, żeby mogły spełnić wszystkie nakładane administracyjnie obowiązki, w związku z tym powinno być zastosowane wobec nich inne podejście.

    Drugi obszar, o którym wspomniałam, dotyczy tzw. projektów pozarządowych, czyli poselskich, obywatelskich i senackich. Proszę państwa, składanie tych projektów jest nagminne. Wszyscy w tej Izbie na co dzień mamy z tym do czynienia i o tym wiemy. Dlaczego, też wiemy. Bo nie ma wtedy obowiązku przeprowadzenia konsultacji i dokonania oceny skutków regulacji ani przeprowadzenia i dołączenia analiz. W związku z tym proponujemy, żeby taki projekt musiał być, żeby taki projekt, który dotyczy tego samego obszaru praw majątkowych, uprawnień, obowiązków publicznoprawnych i kosztów, żeby projektodawca, wnioskodawca tego projektu już do uzasadnienia załączył stanowisko podmiotów, które konsultują projekty rządowe, tutaj również wcześniej wymienionych w ustawie - chodzi o te reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców w rozumieniu Rady Dialogu Społecznego, ogólnokrajowe reprezentacje w rozumieniu przepisów o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców i inne podmioty, które z uwagi na przedmiot swojej działalności mogą być zainteresowane projektem ustawy lub rozporządzenia - a więc żeby dołączał stanowiska tychże podmiotów albo informację, że te podmioty nie wyraziły stanowiska w określonym czasie. W razie niezałączenia do uzasadnienia w ogóle tej informacji marszałek Sejmu musiałby w terminie 30 dni wystąpić do tych organizacji o przeprowadzenie analizy albo o wyrażenie stanowiska. Jeśli to stanowisko nie wpłynie, to mamy jasną sytuację, że albo te organizacje, o których wspomniałam, nie ustosunkowują się do tego, albo uważają, że jest to, być może, obojętne dla ich działalności, nie ma na nią wpływu itd. Ale przynajmniej, proszę państwa, ten projekt jest poddany formalnej i systemowej ocenie i wtedy, dyskutując tutaj w tej Izbie, nie mamy tego ryzyka, że projekt, jeśli będzie, jeśli wejdzie w życie, to następnego dnia odniesie bardzo negatywne skutki, jak choćby ustawa o podatku bankowym, która wpłynęła na proces udzielania pożyczek, na wzrost kosztów kapitału itd.

    Proszę państwa, jest jeszcze drugi element, który sprawiłby, że albo ograniczono by te projekty poselskie, tak naprawdę w dużej części projekty rządowe kryjące się pod projektami poselskimi, które są wykorzystywane, tak jak powiedziałam, po to, żeby uniknąć konsultacji i analiz i żeby ekspresowo stanowić złe prawo. Dlatego Rada Ministrów miałaby obowiązek, marszałek przesyłałby Radzie Ministrów wszystkie projekty dotyczące przedsiębiorców, mające wpływ na przedsiębiorców, według tych kryteriów wpływu, o których mówiłam, w celu zajęcia stanowiska. Jeśli rząd popierałby taki projekt w całości lub w części, wówczas to rząd musiałby dokonać wobec projektu pozarządowego również oceny wpływu na działalność przedsiębiorców. I to jest, proszę państwa, logiczne, bo jeśli rząd popiera - a nie tylko rząd może być projektodawcą, posłowie mogą wesprzeć rząd w działaniu, jeśli widzą inne aspekty, których, być może, w resortach nie widać, a które są bardzo ważne - to powinien się do tego ustosunkować. W ten sposób właśnie dokonamy eliminacji tego obarczonego złymi skutkami prawa. Bo, proszę państwa, często pracując później w komisjach nad takimi projektami, widzimy, że dochodzi do takich trochę nawet żenujących sytuacji, że poseł wnioskodawca właściwie nie zna projektu. Jest wnioskodawcą, dostał go do ręki, a nie odpowiada na pytania, tylko ogląda się na urzędników z ministerstwa, którzy mają go w tym wesprzeć, bo on tego po prostu najzwyczajniej nie zna.

    I, proszę państwa, teraz jeszcze kilka zdań o takich toczących się obok, w międzyczasie, sytuacjach. A mianowicie w momencie gdy składaliśmy ten projekt do laski marszałkowskiej, w tym samym czasie cztery organizacje pracodawców, reprezentatywne, krajowe, czyli BCC, Konfederacja Lewiatan, Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej, Związek Rzemiosła Polskiego, na ręce wicepremiera Mateusza Morawieckiego, na ręce ministra Henryka Kowalczyka przekazały listy, w których apelowały o przyspieszenie prac nad konstytucją biznesu. Dlaczego? Dlatego że w konstytucji biznesu jest zawarte prawo dla przedsiębiorców, które było zapowiadane, które miało już w połowie tego roku przynajmniej być w takim stanie gotowym do uchwalenia, i zwróciły uwagę... Tam jest jeden rozdział dotyczący stanowienia prawa dla przedsiębiorców. I te cztery organizacje, które wymieniłam, one apelowały o przyspieszenie prac nad konstytucją biznesu, dlatego że dla pracodawców, jak napisały, bardzo ważny jest ten element pakietu ustaw, który dotyczy zasad stanowienia prawa dla przedsiębiorców. Dla przedsiębiorców niejasne, niestabilne przepisy - piszą w swoim stanowisku - oraz de facto dowolna ich interpretacja przez organy administracji stanowią podstawową barierę w codziennym funkcjonowaniu. I to był komunikat tych organizacji, o których wspomniałam.

    W związku z tym jako wnioskodawca, przedstawiciel wnioskodawców skontaktowałam się z tymi organizacjami, zaprosiłam je do rozmów, do konsultacji, bo mamy, mówię, gotowy projekt, złożyliśmy, więc chcemy, proszę państwa, współpracować. My chcemy wspierać rząd w tym zakresie przede wszystkim także, tak, ale nie było do tej pory dokumentu, który mogliśmy wspierać. I takie spotkanie odbyło się, i tę naszą inicjatywę te organizacje, poza Związkiem Rzemiosła Polskiego, który nie dotarł na te konsultacje klubowe, przyjęły z dużym zainteresowaniem, spotkało się to z poparciem. Wskazały ze dwa obszary, które wymagałyby być może takiego bliższego doprecyzowania i wyjaśnienia, ale generalnie jak najbardziej są za tym, żeby nad tym pracować. Myślę więc, że Wysoka Izba zgodzi się na to, aby ten projekt został przekazany bardzo szybko do komisji, o co również wnioskuję.

    Oczywiście, proszę państwa, przy pytaniach odpowiem na państwa wątpliwości czy na państwa propozycje. Jeszcze tylko chciałam państwu przedstawić stanowisko, które też jest bardzo ważne w kontekście tego całego tematu, o którym mówię, bo w listopadzie 2016 r. apel do pani premier Beaty Szydło skierowała także przewodnicząca Rady Dialogu Społecznego pani Henryka Bochniarz. Spodziewam się też takich pytań, mogą być pytania, co w związku z tym z Radą Dialogu Społecznego, przecież Rada Dialogu Społecznego ma w swoich kompetencjach opiniowanie założeń projektów aktów prawnych. A więc, proszę państwa, pani przewodnicząca w liście skierowanym do pani premier przypominała o kompetencjach Rady Dialogu Społecznego i pisała - na przykładzie konkretnych przykładów - że ta instytucja niestety jest pomijana w kwestiach istotnych dla partnerów społecznych. Podważa się pozycję Rady Dialogu Społecznego, ogranicza możliwość sprawczą, a tym samym motywację i zaangażowanie członków tej Rady Dialogu Społecznego. W związku z tym był apel o to, aby zapewnić przestrzeganie przepisów prawa nakładającego obowiązek konsultacji projektów aktów prawnych z Radą Dialogu Społecznego, organizacjami związków zawodowych i organizacjami pracodawców.

    W ocenie pani przewodniczącej Rady Dialogu Społecznego projekt, tu akurat wspominała o projekcie ˝Za życiem˝, procedowany był również z pominięciem przepisów o konsultowaniu ze związkami zawodowymi oraz o organizacjach pracodawców.

    Tak że mam tutaj apel do Wysokiej Izby, żeby skierować ten projekt do komisji, żebyśmy mogli wszyscy wspólnie nad tym pracować, wnieść być może jeszcze do tego projektu wiele dodatkowych elementów, które na pewno spotkają się z pozytywnym odbiorem jego adresatów. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia