Komisja Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, obradująca pod przewodnictwem posła Tomasza Ławniczaka (PiS), przewodniczącego Komisji, rozpatrzyła:

– informację Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli nadzoru regionalnych izb obrachunkowych nad stanowieniem prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego.

W posiedzeniu udział wzięli: Szymon Wróbel zastępca dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Mirosław Legutko przewodniczący i Grzegorz Czarnocki zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych wraz ze współpracownikiem Dariusz Walczak doradca ekonomiczny w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie oraz Marek Wójcik pełnomocnik zarządu Związku Miast Polskich.

W posiedzeniu udział wzięli pracownicy Kancelarii Sejmu: Kamil Basicki, Agnieszka Jasińska i Sławomir Jakubczak – z sekretariatu Komisji w Biurze Komisji Sejmowych.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Szanowni państwo, otwieram 148. posiedzenie Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Witam panie i panów posłów. Witam także zaproszonych gości. Witam przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, pana Mirosława Legutkę – witam, panie przewodniczący. Witam jego zastępcę, pana Grzegorza Czarnockiego. Witam także zastępcę dyrektora Departamentu Administracji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, pana Szymona Wróbla – dzień dobry, panie dyrektorze. Witam także przedstawicieli Najwyższej Izby Kontroli.

Doradca ekonomiczny w Delegaturze Najwyższej Izby Kontroli w Warszawie Dariusz Walczak:
Jest tylko doradca.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Tak, doradca. Pan doradca będzie reprezentował Najwyższą Izbę Kontroli.

Witam też przedstawicieli organizacji samorządowych. Widzę, że jest z nami  m.in. Marek Wójcik ze Związku Miast Polskich.

Na podstawie listy obecności stwierdzam kworum. Porządek dzienny obejmuje rozpatrzenie informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli nadzoru regionalnych izb obrachunkowych nad stanowieniem prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Proszę przedstawiciela Najwyższej Izby Kontroli o przedstawienie informacji o wynikach kontroli.

Zapraszam, panie przewodniczący.

Doradca ekonomiczny w Delegaturze NIK w Warszawie Dariusz Walczak:
Panie przewodniczący, szanowni państwo…

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Proszę bardzo, przedstawiciel NIK.

Doradca ekonomiczny w Delegaturze NIK w Warszawie Dariusz Walczak:
Kontrolę nadzoru regionalnych izb obrachunkowych nad stanowieniem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego przeprowadziliśmy w 2021 r. z inicjatywy własnej. Na potrzebę przeprowadzenia takiej kontroli wskazywały wyniki podobnej kontroli – dotyczącej nadzoru wojewodów nad stanowieniem prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego, którą przeprowadziliśmy w 2019 r. Ta kontrola wykazała, że wojewodowie nie zapewnili jednolitej oceny legalności aktów prawa miejscowego wydanych w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W sposób zróżnicowany stosowali również przepisy regulujące prowadzenie postępowania nadzorczego. Kontrola, którą wówczas przeprowadziliśmy, nie obejmowała aktów prawa miejscowego dotyczących spraw finansowych, nad którymi nadzór sprawuje inny organ, tj. regionalne izby obrachunkowe. Nadmienię, że propozycja takiego tematu kontroli została również zgłoszona do Najwyższej Izby Kontroli przez sejmową Komisję Finansów Publicznych.

Celem kontroli przeprowadzonej przez nas w 2021 r. była odpowiedź na pytanie, czy regionalne izby obrachunkowe sprawowały skuteczny nadzór nad stanowieniem prawa przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrolą tą objęliśmy 9 z 16 regionalnych izb obrachunkowych, tj. regionalne izby obrachunkowe w Bydgoszczy, Łodzi, Olsztynie, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Warszawie, Wrocławiu i Zielonej Górze. Badaniami kontrolnymi objęliśmy okres od roku 2019 do pierwszego półrocza roku 2021.

Wyniki kontroli wykazały, że nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe nad stanowieniem prawa miejscowego nie zawsze był sprawowany w sposób skuteczny. To znaczy, że nie wszystkie akty prawa miejscowego naruszające w sposób istotny przepisy prawa zostały uznane rozstrzygnięciem nadzorczym za nieważne, a tym samym wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynikało to ze stosowanie niejednolitych ocen w stosunku do aktów dotyczących tych samych zagadnień, naruszających te same przepisy prawa oraz wydanych w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Występowały również przypadki odstępowania regionalnych izb obrachunkowych od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego lub umorzenia prowadzonego postępowania nadzorczego w sytuacji zobowiązania się jednostki samorządu terytorialnego do dokonania zmiany lub uchylenia wadliwego aktu we własnym zakresie. Nadmienię, że w podczas kontroli wojewodów stwierdziliśmy podobne sytuacje. Choć skala nieprawidłowości stwierdzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli była stosunkowo niewielka, to biorąc pod uwagę znaczenie aktów prawa miejscowego określających m.in. prawa i obowiązki obywateli w zakresie podatków i opłat lokalnych oraz warunków i zasad uzyskania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać je za nieprawidłowości znacznej wagi. Zasada zaufania obywatela do prawa stanowionego przez organy administracji publicznej powinna bowiem opierać się na pewności prawa, co wiąże się ze zrozumieniem przesłanek działania tych organów oraz przewidywaniem konsekwencji prawnych określonych działań.

W naszej ocenie nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego utrudniało nieuregulowanie w aktach normatywnych w sposób wystarczający i jednoznaczny zasad sprawowania nadzoru nad tą działalnością przez organy nadzorcze, tj. m.in. regionalne izby obrachunkowe. Stosowana przez regionalne izby obrachunkowe procedura prowadzenia postępowań nadzorczych na etapie ich wszczęcia lub umorzenia była zróżnicowana. Wynikało to z tego, że przewidziany w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa wymóg odpowiedniego stosowania w postępowaniu nadzorczym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nastręczał wielu problemów interpretacyjnych dotyczących tego, które przepisy należy stosować i w jakim zakresie.

Do omówienia wniosków z kontroli przejdę na końcu. Może zaprezentuję teraz ogólne założenia kontroli i jej wyniki. W ramach kontroli w regionalnych izbach obrachunkowych kontrolerzy NIK sprawdzali jednolitość dokonywanych przez regionalne izby obrachunkowe ocen zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, jednolitość środków nadzorczych zastosowanych do aktów prawa miejscowego uznanych przez kolegium za niezgodne z prawem oraz zasady postępowania stosowane przez regionalne izby obrachunkowe przy wszczynaniu, prowadzeniu i umarzaniu postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego.

Nie byliśmy oczywiście w stanie objąć kontrolą całego zbioru spraw, którymi zajmowały się kolegia w badanym okresie. W związku z tym były to badania przeprowadzone na próbach. W ramach kontroli w 9 regionalnych izbach obrachunkowych zbadaliśmy 526 rozstrzygnięć nadzorczych kolegiów RIO w sprawie stwierdzenia nieważności w części lub w całości aktów prawa miejscowego. Stanowiło to ok. 25% ogółu rozstrzygnięć nadzorczych wydanych przez te kolegia w okresie objętym kontrolą. Zbadaliśmy również 99 wskazań kolegiów w sprawie stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa w zbadanych aktach prawa miejscowego. Stanowiły one około połowy wszystkich takich wskazań wydanych w owych 9 regionalnych izbach obrachunkowych. Zbadaliśmy również 564 akty prawa miejscowego, w stosunku do których kolegia RIO nie wydały rozstrzygnięć nadzorczych lub wskazań w sprawie stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a które stanowiły ok. 3% aktów skontrolowanych przez RIO.

W wyniku kontroli wymienionych spraw kontrolerzy stwierdzili, że spośród  564 aktów prawa miejscowego, których zgodność z prawem nie została zakwestionowana przez kolegia RIO, 43 – czyli 7,6% – zawierały regulacje, które w przypadku innych aktów dotyczących tej samej sfery działalności w analogicznym stanie faktycznym i prawnym zostały uznane przez te same kolegia RIO w rozstrzygnięciach nadzorczych za niezgodne z prawem. Niejednolitość dokonywanych ocen dotyczących zgodności z prawem aktów prawa miejscowego stwierdziliśmy w 5 spośród 9 regionalnych izb obrachunkowych, które objęliśmy kontrolą. Niejednolitość ta dotyczyła m.in. zapisów określających termin, od którego miał obowiązywać dany akt prawa miejscowego, katalogu beneficjentów, którym może być przyznana dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, oraz stawianych tym beneficjentom wymagań, od których spełnienia zależało przyznanie im dotacji. W 8 z 43 przypadków niejednolitość ocen wynikała według ustaleń NIK ze zmiany interpretacji przepisów prawa przez kolegia RIO. Było to więc niejako uzasadnione, bo było to świadome działanie wynikające ze zmiany podejścia do określonych przepisów prawa. W pozostałych 30 przypadkach nie stwierdziliśmy żadnych okoliczności tłumaczących niejednolitość dokonanych ocen. Prezesi RIO jako przyczynę tej sytuacji wskazywali m.in. niedoskonałość obowiązujących przepisów prawa i brak stabilności orzecznictwa sądowego. Podkreślali również fakt, że członkowie kolegium są niezawiśli w wypowiadaniu się na temat zgodności z prawem aktów prawa miejscowego. Podlegają w tym zakresie jedynie ustawie.

Poza tym w 9 przypadkach na 99 uchwał dotyczących wskazania występowania nieistotnych naruszeń prawa stwierdziliśmy, że wskazane w tych uchwałach nieprawidłowości w przypadku innych aktów prawa miejscowego dotyczących tych samych zagadnień zostały uznane za istotne naruszenie prawa. Skutkowało to wydaniem przez te same kolegia rozstrzygnięć nadzorczych, w których orzeczono o nieważności aktów prawa miejscowego w części lub w całości. Przypadki takiej niejednolitości w stosowaniu środków nadzoru stwierdziliśmy w 4 regionalnych izbach obrachunkowych. Niejednolitość w stosowaniu przez kolegium środków nadzorczych w wyżej wymienionych przypadkach była spowodowana uwzględnianiem przy podejmowaniu decyzji w tych sprawach przyczyn, które doprowadziły do powstania danej niezgodności z prawem bądź skutków, jakie spowodowałoby stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Takie uzasadnienie wyłania się z uchwał kolegiów RIO. Na przykład kolegium RIO we Wrocławiu w 4 przypadkach wydało rozstrzygnięcie nadzorcze w stosunku do uchwał jednostki samorządu terytorialnego dotyczących opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi z uwagi na nieuprawnione różnicowanie stawki opłaty w zależności od wielkości gospodarstwa domowego. Jednocześnie w stosunku do uchwały jednostki samorządu terytorialnego tego samego rodzaju, w której zawarto wadliwe postanowienia dotyczące różnicowania stawki opłat w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, kolegium RIO ograniczyło się do wydania wskazania, że uchwałę tę wydano z naruszeniem prawa. Prezes RIO wyjaśniła, że taki sposób potraktowania tej sprawy był spowodowany tym, że stwierdzenie przez kolegium nieważności uchwały skutkowałoby powrotem do dotychczasowych – takich samych regulacji. Jednocześnie niższe stawki opłat doprowadziłyby w konsekwencji do ubytków w dochodach gminy bądź do niezrównoważenia systemu gospodarowania odpadami.

Odnosząc się do takich wyjaśnień, należy zauważyć, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i samorządzie województwa nie przewidują możliwości doboru przez organy nadzoru środków nadzoru należnych do zastosowania do aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem przez pryzmat oceny przyczyn powstania danej niezgodności bądź skutków, które wywoła zastosowanie do wadliwego aktu określonego środka nadzoru. Wydanie przez kolegium RIO wskazania o stwierdzeniu nieistotnego naruszenia prawa zamiast rozstrzygnięcia nadzorczego skutkowało tym, że wadliwe akty prawa miejscowego mogły wejść w życie. Należy dodać, że kolegium RIO we Wrocławiu w 2 przypadkach w wydanych wskazaniach w sprawie nieistotnego naruszenia prawa zamieściło zapisy obligujące jednostkę samorządu do dokonania zmiany lub uchylenia tych aktów z zapowiedzią ewentualnego skierowania przez kolegium skargi na te akty do sądu administracyjnego. Budzi to wątpliwości co do istoty środka nadzoru zastosowanego do tych uchwał, a także co do ostatecznego kształtu oceny dokonanej w tym zakresie przez kolegium.

W wyniku kontroli stwierdziliśmy także 11 przypadków odstąpienia przez RIO od wydania rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego lub umorzenia postępowań nadzorczych w tych sprawach. W tych przypadkach nie występowały okoliczności uzasadniające takie działania. Nadmienię, że było to 11 przypadków na 180 zbadanych postępowań nadzorczych niezakończonych zastosowaniem środków nadzorczych. Przypadki te stwierdziliśmy w 3 regionalnych izbach obrachunkowych. Przyczyną odstąpienia od wydania tych aktów było zobowiązanie się jednostek samorządu terytorialnego do dokonania zmian lub uchylenia wadliwej uchwały we własnym zakresie. We wszystkich tych sprawach organy jednostek samorządu terytorialnego dokonały zmiany lub uchylenia wadliwych aktów prawa miejscowego po upływie 30-dniowego terminu, w którym mogło być wydane rozstrzygnięcie nadzorcze eliminujące ten wadliwy akt z obrotu prawnego. Przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim określające zasady sprawowania nadzoru nad stanowieniem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego nie przewidują możliwości odstąpienia przez regionalną izbę obrachunkową od wydania orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem. W każdym przypadku stwierdzenia, że akt prawa został wydany przez organ jednostki samorządu terytorialnego z naruszeniem prawa bądź zawiera postanowienia niezgodne z prawem, organ nadzoru ma obowiązek orzec o jego nieważności lub wskazać na nieistotne naruszenie prawa w danej uchwale.

Należy wspomnieć także o tym, jakie są skutki takich działań. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego eliminuje akt prawa miejscowego z obrotu prawnego najpóźniej w czasie 30 dni od daty jego otrzymania przez regionalną izbę obrachunkową. Skutkuje to nieważnością tego aktu prawnego od chwili jego wydania. Z kolei uchylenie lub zmiana takiego aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego eliminuje go z obrotu prawnego dopiero od daty uchylenia, tj. od daty wejścia w życie aktu uchylającego lub zmieniającego.

Kolejnym zagadnieniem, które badaliśmy, były procedury stosowane przy prowadzeniu postępowań w celu stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego. Tutaj też ustaliliśmy, że regionalne izby obrachunkowe nie zawsze we właściwy sposób wywiązywały się z obowiązku poinformowania jednostek samorządu terytorialnego o postępowaniu prowadzonym w tym zakresie oraz o posiedzeniu kolegium RIO. Na 533 zbadane przez NIK działania nadzorcze w 11 przypadkach nie poinformowano jednostek samorządu o terminie posiedzenia kolegium, na którym rozpatrywana była uchwała – 8 takich przypadków było w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu,  a 3 w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Olsztynie. W 67 przypadkach stwierdziliśmy, że zawiadomienie o terminie posiedzenia kolegium, na którym miała być rozpatrywana uchwała samorządu terytorialnego, oraz o możliwości udziału w tym posiedzeniu przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego przesłano na dwa lub mniej dni przed datą tego posiedzenia. W dwóch przypadkach takie zawiadomienia przesłano dopiero w dniu posiedzenia. W naszej ocenie takie postępowanie mogło znacznie utrudnić przedstawicielom jednostek samorządu terytorialnego właściwie przygotowanie się do udziału w posiedzeniach kolegium bądź w skrajnym przypadkach – takich jak wysłanie zawiadomienia w dniu posiedzenia – w ogóle uniemożliwić im udział. Należy dodać, że w jednym przypadku – z uwagi na brak zawiadomienia jednostki samorządu terytorialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Poznaniu o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego oraz o terminie posiedzenia kolegium w tej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydane przez kolegium rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazując na wadliwość przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Z uwagi na sam fakt niepoinformowania rozstrzygnięcie nadzorcze zostało w tym przypadku uchylone.

Jak to było wyjaśniane przez prezesów RIO? Wskazywali oni na obciążenie pracą wynikające z obszernego zakresu spraw objętych nadzorem kolegium izby oraz złożoności i stopnia skomplikowania rozwiązań przyjętych w badanych uchwałach, a także na okresową kumulację realizowanych zadań. Podnoszono również, że przepisy ustawy o RIO nie wskazują, w jakim terminie i w jakiej formie powinno nastąpić zawiadomienie samorządu o terminie posiedzenia kolegium RIO.

Podobnym zagadnieniem jest procedowanie w ramach prowadzonych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności prawa miejscowego. Wyniki kontroli wykazały brak jednolitości zasad procedowania w poszczególnych jednostkach. W czterech z dziewięciu objętych kontrolą RIO zawiadamiano jednostki o wszczęciu postępowań nadzorczych oddzielnie od zawiadomienia o terminie posiedzenia kolegium, na którym miała być rozpatrywana uchwała, w stosunku do której miało być prowadzone postępowanie nadzorcze, lub łącznie z tym zawiadomieniem. W pięciu RIO ograniczano się do zawiadomień o terminie posiedzenia kolegium oraz możliwości wzięcia udziału w tym posiedzeniu przez przedstawicieli jednostek. Zróżnicowany był również sposób postępowania w przypadku odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po przeprowadzeniu takiego postępowania. W trzech z kontrolowanych RIO wszczęte postępowanie nadzorcze niezakończone wydaniem rozstrzygnięć nadzorczych umarzano w sposób formalny poprzez wydanie przez kolegium stosowanej uchwały. Pozostałe sześć kolegiów nie podejmowało żadnych uchwał. W żaden sposób nie odnosiły się do tych spraw.

Główną przyczyną występowania tych różnic było nieokreślenie w przepisach prawa szczegółowych zasad prowadzenia przez organy nadzoru postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego. W ocenie NIK przewidziany w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa wymóg odpowiedniego stosowania w postępowaniach nadzorczych Kodeksu postępowania administracyjnego nastręczał problemów interpretacyjnych. Powodowało to różnice w ocenie, które przepisy należy stosować i w jakim zakresie. Nie jest to akurat obszar, który powinien budzić wątpliwości. Naszym zdaniem powinno być to stosowane w sposób jednolity. W tym obszarze nie powinny być dokonywane takie interpretacje.

Teraz chciałbym omówić przyczyny, które mogły wpłynąć na powstawanie nieprawidłowości tego rodzaju. Jedną z głównych przyczyn mógł być istotny wzrost liczby spraw, którymi musieli się zajmować członkowie kolegiów RIO. Liczba członków poszczególnych kolegiów RIO była zróżnicowana i wynikała z limitów określonych w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów z 2004 r. w sprawie organizacji RIO. Od 2004 r. – czyli od daty wejścia w życie tego rozporządzenia – te limity nie zostały zmienione. Przekładało się to na istotny wzrost obciążenia członków kolegium pracą nadzorczą. Powodem był znaczny wzrost liczby uchwał i zarządzeń jednostek samorządu terytorialnego przesyłanych do zbadania przez poszczególne RIO. W skrajnych przypadkach był to nawet dwukrotny wzrost. Mam oczywiście przykłady, ale te dane są zamieszczone w informacji szczegółowej, więc nie będę już rozszerzał tej informacji. Nakładały się na to problemy z obsadzeniem brakujących stanowisk członków kolegiów ze względu na brak zainteresowania ze strony osób posiadających wymagane kwalifikacje do pełnienia tej funkcji. Według opinii prezesów RIO powodem takiego stanu rzeczy była zbyt niska wysokość wynagrodzenia, które mogli zaoferować.

Stwierdziliśmy, że w regionalnych izbach obrachunkowych starano się wdrożyć różnego rodzaju rozwiązania, które usprawniłyby realizację zadań nadzorczych. Podział zadań nadzorczych polegał na przypisywaniu przez prezesów RIO członków kolegium do całościowego nadzoru nad określoną liczbą jednostek samorządu terytorialnego. W czterech regionalnych izbach obrachunkowych w proces przygotowania materiałów i wstępnej oceny aktów prawa miejscowego zaangażowano również pracowników wydziałów informacji, analiz i szkoleń. Powierzono im wykonywanie różnego rodzaju czynności wspomagających, tj. badania kompletności przesłanych aktów prawa miejscowego oraz dokonywania wstępnych analiz ich zgodności z prawem. W siedmiu regionalnych izbach obrachunkowych realizację zadań wspierały w tym zakresie systemy informatyczne, za pośrednictwem których możliwe było m.in. monitorowanie terminowości procedowania spraw przez członków kolegiów. W żadnej ze skontrolowanych regionalnych izb obrachunkowych nie przeprowadzono natomiast analiz dotyczących skali i ewentualnych przyczyn występowania niejednolitości ocen w zakresie zgodności aktów ustanawianych przez jednostki samorządu terytorialnego z przepisami prawa. Nie przeprowadzono też analizy rodzaju stosowanych środków nadzoru. Prezesi RIO tłumaczyli, że nie przeprowadzali takich analiz ze względu na niezawisłość członków kolegiów. NIK nie podziela tej opinii. Uważamy, że wyniki takich analiz mogą stanowić istotne źródło informacji dla prezesów, członków kolegiów i pracowników. W konsekwencji może się to przyczynić do poprawy jakości i skuteczności nadzoru tego organu nad stanowieniem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego.

Powróćmy jeszcze do sprawy wniosków, które sformułowaliśmy w związku z ustaleniami kontroli. Dla prezesa Rady Ministrów sformułowaliśmy wniosek dotyczący rozważenia odrębnego uregulowania zasad postępowania nadzorczego, które zastąpiłyby lub uzupełniły normę ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim. Chodzi na przykład o taksatywne wyliczenie przepisów k.p.a. mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Dla prezesów regionalnych izb obrachunkowych sformułowaliśmy natomiast wniosek dotyczący objęcia obszaru dotyczącego nadzoru nad stanowieniem prawa okresową analizą przyczyn występowania niejednolitości ocen. Miałoby to na celu zapobieżenie występowaniu takich zjawisk w przyszłości.

To wszystko z mojej strony. Dziękuję.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Dziękuję bardzo.

Proszę teraz przedstawicieli regionalnych izb obrachunkowych o ustosunkowanie się do raportu. Panie przewodniczący, oddaję głos.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Dziękuję bardzo.

Panie przewodniczący, jeżeli pan pozwoli, to powiem kilka zdań, a potem oddam głos panu prezesowi Czarnockiemu. Dobrze?

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Bardzo proszę.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Proszę państwa, po zapoznaniu się z raportem NIK chcę powiedzieć, że cieszy nas sformułowanie dotyczące tego, że skala stwierdzonych nieprawidłowości była niewielka. Dziękujemy też za wskazanie na kwestie związane z obciążeniem pracą. Jest tu bardzo ładnie rozpisane, o ile wzrosła liczba uchwał badanych przez członków kolegiów, a jak spada liczba pracowników. Chcę również powiedzieć o tym, że wzrasta też komplikacja przepisów prawa. Proszę państwa, w tej chwili uchwały, które badamy, to wspomniane uchwały śmieciowe i uchwały w sprawie dotacji na ochronę środowiska. To są bardzo trudne rozwiązania. Być może to właśnie skutkuje tą rozbieżnością. Samorządowi też jest trudno je stosować.

Chcę powiedzieć, że zapoznaliśmy się z uwagami NIK. Omawialiśmy je w tamtym tygodniu na spotkaniu prezesów i zamierzamy je omówić na posiedzeniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych, które będzie w przyszłym tygodniu. Jeżeli chodzi o państwa uwagi, to odniósłbym się do dwóch z nich. Jeżeli chodzi o analizę rozbieżności, to chcę powiedzieć, że na posiedzeniach Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych analizujemy rozbieżności w orzecznictwie. Staramy się przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych – czyli przez prezesów i członków kolegiów, ponieważ po jednym członku z każdego kolegium wchodzi do Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych – ujednolicać jakoś nasze stanowiska. Czasami nawet robimy to w sposób wyprzedzający. Tak działaliśmy na przykład w przypadku ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – spotkaliśmy się wcześniej i staraliśmy się ujednolicić stanowiska. Zresztą na stronie Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych znajdują się stanowiska, które mają w jakiś sposób pomóc samorządom.

Chcę natomiast powiedzieć, że do końca tego roku powinniśmy zakończyć wdrażanie we wszystkich izbach systemu elektronicznego, o którym pan wspominał. Jest to system elektroniczny e-Nadzór, który spowoduje, że baza orzeczeń regionalnych izb obrachunkowych będzie dostępna w całości dla członka kolegium wykonującego badania nad uchwałą. Każdy członek kolegium będzie widział, jak orzekają inne izby. Moim zdaniem powinno to siłą rzeczy doprowadzić do ujednolicenia stanowisk w izbach. Staramy się zawsze pilnować wewnątrz izby, żeby rozstrzygnięcia i uchwały były takie same.

Proszę państwa, chciałem też podać państwu taki przykład. Padł zarzut odnośnie do tego, że czasami izba pozwala samodzielnie usunąć nieprawidłowość i nie rozstrzyga o stwierdzeniu nieważności. To też było omawiane na spotkaniu prezesów. Z czego się to bierze? Zakładam oczywiście, że to się dzieje w okresie, w którym mamy czas na badanie, czyli przez te 30 dni. Dlaczego na to pozwalamy? To były takie sytuacje, proszę państwa, kiedy na przykład jednostka samorządu terytorialnego podjęła uchwałę z art. 403 ustawy – Prawo ochrony środowiska, czyli o dotacji na przykład na wymianę pieców. Wtedy czasami zdarza się tak, że uchwaliliśmy coś, co już weszło w życie i działa. Budzi to nasze wątpliwości, ale stwierdzenie nieważności spowoduje, że ta ustawa zniknie. Nie będzie jej w obiegu prawnym. W tym momencie może się okazać, że osoby, które złożyły wnioski o wypłatę dotacji, nie dostaną tej dopłaty. Tymczasem to są czasami bardzo istotne kwoty. Ja ostatnio wymieniałem piec. Wymiana kosztowała 25 tys., z czego 18 tys. to była dopłata z gminy Skawina i z funduszu ochrony środowiska. Z gminy Skawina było to ok. 8 tys., z tego co pamiętam. W takim przypadku obywatele, którzy niejednokrotnie wzięli kredyt, nie dostaliby zwrotu. Jeżeli uchwalimy uchwałę, to nie ma już tego przepisu. Zanim nowa powstanie, zostanie opublikowana i wejdzie w życie po 14 dniach, to może się okazać, że nie będzie już możliwości refundacji. Refundacja nie działa wstecz. Dotacja nie może działać wstecz. Dlatego też czasem pozwalaliśmy na coś takiego. To taki przykład, w którym racjonalnie uznaliśmy, że… Oczywiście pozwalaliśmy to zrobić w okresie, w którym cały czas mieliśmy czas na badanie. Wydaje mi się, że w tym przypadku zaufanie obywatela do państwa ucierpiałoby bardziej, gdyby nie dostał zwrotu, a wiedziałby, że ma do niego prawo. Później urzędnicy tłumaczyliby temu obywatelami, że to przez to, że sprawdziła to regionalna izba. Z tego względu bardziej korzystna wydaje się sytuacja, w której mniejsze lub większe błędy formalne rada uchyli we własnym zakresie. Tu chodzi o takie sytuacje.

To tyle z mojej strony. Dziękuję bardzo. Oddałbym teraz głos panu prezesowi Czarnockiemu, panie przewodniczący.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Panie przewodniczący, bardzo proszę.

Zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Grzegorz Czarnocki:
Panie przewodniczący, szanowni państwo, powiem krótko o trzech punktach ogólnych i jednym szczegółowym. Mam nadzieję, że dobrze mnie słychać.

W opisowej informacji otrzymali państwo sformułowaną tezę, że izby obrachunkowe, których działalność objęto kontrolą, nie we wszystkich przypadkach sprawowały skuteczny nadzór nad stanowieniem prawa miejscowego. Oczywiście nie kwestionujemy ustaleń kontroli. Jednak warto tutaj powiedzieć, że wszystkie kontrolowane izby otrzymały ocenę opisową. Żadna izba nie otrzymała oceny negatywnej. Co więcej, w tych opisowych ocenach wskazano, że izby prawidłowo wywiązywały się z zadań i prawidłowo sprawowały nadzór. Natomiast oczywiście wystąpiły różnego rodzaju uchybienia czy – jak to było tutaj wskazane – niejednolitości w działaniu. To jest pierwsza kwestia.

Chciałem też powiedzieć, że w trzech spośród badanych izb w ogóle nie znaleziono żadnych nieprawidłowości. W czterech izbach nie było żadnych wniosków związanych z nadzorem. Podczas wystąpienia pana doradcy, przedstawiciela NIK, słyszeli państwo o tym, co się wydarzyło w trzech izbach, w dziewięciu izbach… Nie kwestionujemy tego, ale warto, żebyśmy wiedzieli, jaka jest perspektywa. Rzeczywiście, przy 180 tys. rocznie badanych przez nas uchwał może zdarzyć się tak, że dojdzie do pewnych uchybień. Jednak o tym, czy to są uchybienia, chciałbym jeszcze powiedzieć później.

Druga ważna dla nas kwestia to kwestia informowania samorządów o procedurach nadzoru i sprawowaniu tego nadzoru. Padały tutaj informacje o tym, że nie informujemy, że informacje przychodzą za późno. Rzeczywiście, samorząd powinien być bezdyskusyjnie poinformowany. Tak jak mówiłem, mamy dosyć dużą liczbę uchwał, które musimy przerobić. Podkreślam natomiast, że izba jest raczej takim organem, który uczestniczy w tym bezpośrednio. Kontakt z izbą nie ogranicza się do tego, że ktoś otrzyma oficjalne pismo od prezesa. Jest praktycznie bieżący kontakt z osobą, która sprawuje nadzór nad poszczególnymi gminami. Tak się to odbywa, więc jeżeli formalnie nie ma jakichś dokumentów, to nie znaczy, że w ogóle nie ma kontaktu.

Chciałbym podkreślić, że nasza działalność nadzorcza jest weryfikowana przez samorządy. Każde naruszenie procedury może być weryfikowane przez samorząd, któremu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Szanowni państwo, tak jak wynika ze sprawozdań, które przedstawiamy Wysokiemu Sejmowi, tych skarg jest niewiele. W skali roku jest 50, 60 czy 70 takich skarg. W większości spraw sądy potwierdzają rację izb i uchylają skargi. To jest druga kwestia.

Trzecia kwestia. Rzeczywiście, było wskazane sporo kwestii. Pan doradca mówił o tym bardzo jasno. Rzeczywiście było ich dużo. Jednak istotne jest to, że dużo z tych ustaleń wskazuje, że mamy do czynienia z niejednolitością postępowań i procedur. Nie kwestionujemy tego, że ustawa o RIO uchwalona w 1992 r. i ustawa o samorządzie gminnym nie precyzuje dokładnie wszystkich naszych działań. Wydaje nam się jednak, że jeżeli ten nadzór jest sprawowany skutecznie i sytuacje związane z nieprawidłową oceną uchwał są rzeczywiście incydentalne, to być może te procedury są przez nas stosowane właściwie. Jeszcze raz podkreślam, że są one każdorazowo weryfikowane przez sądy. Nie było takiej sytuacji – za wyjątkiem incydentalnej sprawy izby poznańskiej, o której mówiliśmy – żeby sądy wskazywały na zasadnicze uchybienia w przeprowadzanej przez izbę procedurze badania uchwał.

Jeszcze taka ostatnia uwaga ogólna. Mówimy o procesie stosowania prawa. Szanowni państwo, jesteśmy w budynku Sejmu. Jesteśmy świadomi, że rozbieżności w ocenach prawnych są typowe dla procesów stosowania prawa. Występują w sądach powszechnych, sądach administracyjnych, samorządowych kolegiach odwoławczych, a nawet w orzecznictwie wojewodów, którzy orzekają jednoosobowo. Warto podkreślić coś, co może nie wybrzmiało na tej sali – decyzje w postaci uchwał i rozstrzygnięć nadzorczych są podejmowane w izbach kolegialnie. Rozstrzygnięcie musi być przegłosowane przez większość, żeby mogło zostać podjęte. Myślę, że w budynku Sejmu jest zupełnie zrozumiałe, że nawet jeśli jakiś projekt ma większość, która konsekwentnie nad nim głosuje, to czasami zdarzy się tak, że ktoś na przykład zachoruje, zmieni zdanie lub nie przyjdzie. Wtedy nagle może zabraknąć jednego głosu, żeby podjąć rozstrzygnięcie nadzorcze. Oznacza to wtedy, że ta sprawa nie została rozstrzygnięta tak jak inne. Czasami jedna osoba może zmienić zdanie. Myślę, że warto to wziąć pod uwagę, szanowni państwo.

 Teraz ostatnia kwestia, szczegółowa. Pan przedstawiciel NIK mówił o nieistotnych naruszeniach prawa. Jest to na tyle istotne, że chciałbym, żebyśmy poświęcili temu słowo. W informacji zawarto takie sformułowanie, zgodnie z którym w ustawach ustrojowych nie ma mowy o stosowaniu nieistotnego naruszenia prawa, więc izby stosują tę procedurę arbitralnie, analizując okoliczności sprawy. Szanowni państwo, podkreślam…

Przepraszam, nie mogę się dostać do swojego zbioru z przepisami. Jeszcze ostatnia próba. Udało się.

Podkreślam, że rzeczywiście w ustawach ustrojowych nie ma mowy o nieistotnym naruszeniu prawa. Jednak w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych mamy wprost zawartą w art. 11 ust. 3 regulację, zgodnie z którą w przypadku nieistotnego naruszenia prawa w uchwale lub zarządzeniu izba nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, lecz ogranicza się do wskazania, że zostały wydane z naruszeniem prawa. Mamy tutaj ogromny dorobek orzecznictwa i doktryny, które mówią, że analizowane mogą być różne kwestie związane z tym przepisem. Ten przepis jest po prostu stosowany przez izbę, przez członków kolegiów, którzy mogą być ekonomistami lub prawnikami. Oni ważą tę sytuację w taki sposób, żeby poszanować zarówno samodzielność samorządu, jak i wymogi i reguły funkcjonowania państwa prawa.

Myślę, że to tyle. Nie będę już przedłużał. Jeśli są jakieś pytania, to oczywiście odpowiem.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Dziękuję bardzo.

Otwieram dyskusję. Czy ktoś z państwa posłów chciał zabrać głos? Nie widzę. Czy ktoś z gości chciał zabrać głos? Również nie widzę.

To są istotne sprawy. Sami niejednokrotnie przyglądamy się problemom związanym z różnorodną interpretacją prawa przez organy nadzoru jako byli samorządowcy, a obecni parlamentarzyści. Jest to po prostu taką a nie inną praktyką. Nie są to istotne różnice, choć czasem mocno wpływają na różnorodność podejmowanych decyzji.

Szanowni państwo, w związku z tym zamykam…

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Mógłbym jeszcze?

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Proszę bardzo. Ryszard Galla.

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Panie przewodniczący, skoro gościmy tutaj przedstawicieli regionalnych izb obrachunkowych, to chciałbym przy okazji o coś zapytać. Jestem kilkukadencyjnym posłem pracującym w Komisji Finansów Publicznych. Nie ukrywam, że zawsze pojawiał się problem finansowy, jeśli chodzi o funkcjonowanie regionalnych izb. Bardzo często pojawiały się głosy dotyczące wsparcia państwa, szczególnie jeśli chodzi o finansowanie wynagrodzenia, które zawsze było kulą u nogi. Można powiedzieć, że z raportu Najwyższej Izby Kontroli wynika, że jest dobrze. Funkcjonujecie, jest współpraca i koordynacja między regionalnymi izbami obrachunkowymi. Jesteście na pewno nie tylko organem nadzoru, lecz także parterem dla samorządu, jeśli chodzi o stanowienie prawa lokalnego. Za to należą się słowa podziękowania. Chciałbym jednak zapytać, jak to jest. Pojawiało się dużo głosów, że dobrze przygotowani pracownicy regionalnej izby obrachunkowej często opuszczają państwa szeregi, bo są werbowani do innych instytucji, w tym m.in. właśnie do Najwyższej Izby Kontroli. Czy to zjawisko funkcjonuje dalej? Czy w ostatnim okresie otrzymali państwo zwiększoną ilość środków, szczególnie w obszarze wynagrodzeń?

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Proszę bardzo, panie przewodniczący.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Szanowni państwo, powiem krótko – dramat narasta. Natomiast oczywiście wpłynęły nam środki, tak jak to było zaplanowane w budżecie państwa, czyli zwiększone o te 4,4%. Staramy się po prostu ochronić zasób kadrowy, jak to sformułował mój kolega. To znaczy, że staramy się utrzymać ten rdzeń. Jest to coraz trudniejsze. Faktycznie, sięgamy po różne rezerwy, ale to już zaczyna być problem. Tak jak wspomniał pan poseł, mamy odpływ do NIK ze względu na zarobki. Wiadomo, że selekcja jest taka, że odchodzą najbardziej ambitni inspektorzy z największym doświadczeniem. Jeśli chodzi o członków kolegium, to mamy nieustannie problem z obsadzeniem stanowisk, co jest nawet pokazane w raporcie. Stanowisko w kolegium to stanowisko z bardzo wysokimi wymaganiami. Może je zająć ktoś po prawie, administracji lub ekonomii. Jest zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Wymagany jest też oczywiście bardzo długi staż pracy i duże doświadczenie. To jest taka praca, którą właściwie powinny być zainteresowane osoby na poziomie radcy prawnego, ale radca prawny za te pieniądze… Za trzy takie pensje wziąłby tę funkcję. Zawsze spotykam się z takim argumentem, że potencjalny kandydat nie miałby możliwości dorobienia gdzie indziej. W innym razie może byłyby zainteresowane osoby.

Na razie utrzymujemy więc kadrę, ale jest to kłopot, panie pośle. Dziękuję za to pytanie. Nie chcieliśmy się już tutaj skarżyć, ale skoro pan poseł wywołał ten temat, to dziękuję bardzo. Cały czas jest ten sam problem.

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Wywołałem ten temat, bo jest przedstawiciel Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji i to właściwie powinny być…

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Pan dyrektor też się już nasłuchał od nas.

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Wspiera was, tak?

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Tak, wspiera nas. To na pewno. Nie mogę powiedzieć, żeby ze strony ministerstwa nie było wsparcia. To są natomiast jakieś decyzje na wyższym szczeblu, że tak powiem.

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Trzeba przypomnieć się pod koniec roku, kiedy rozpoczniemy w Komisji Finansów Publicznych pracę nad budżetem.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Na pewno się zgłosimy.

Poseł Ryszard Galla (niez.):
Będziemy próbować.

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Mirosław Legutko:
Dziękuję bardzo.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Proszę bardzo. Marek Wójcik, Związek Miast Polskich.

Pełnomocnik zarządu Związku Miast Polskich Marek Wójcik:
Dziękuję.

Panie przewodniczący, państwo posłowie, panowie reprezentujący kolegium RIO i NIK, ja też chciałbym powiedzieć o tym samym, tylko w trochę innym kontekście. Widać wyraźnie, że liczba spraw na członka kolegium wzrasta, i to wzrasta znacząco. To nie jest tylko kwestia wysokości wynagrodzeń. Z tego co wiem, to – przepraszam, że użyję takiego trochę brzydkiego słowa – wychowanie sobie pracownika regionalnej izby obrachunkowej, który jest w stanie samodzielnie prowadzić sprawy, to kwestia lat. Wobec tego nie jest to tylko kwestia wysokości zarobków – chociaż oczywiście jest ona kluczowa – lecz także liczby etatów. To po pierwsze.

Po drugie, chciałbym zapytać przedstawiciela NIK o pewną kwestię, którą zauważyłem, a którą potwierdzają nasze wieloletnie obserwacje. Chodzi mianowicie o zróżnicowane podejście regionalnych izb obrachunkowych do tego samego problemu. To jest i plus, i minus. Można na to patrzeć z dwóch stron. Państwo natomiast zwracają w tym raporcie uwagę, że w przypadku niektórych regionalnych izb raz traktowano tę sprawę tak, a raz inaczej. Krótko mówiąc, była różna interpretacja różnych spraw. Chciałem zapytać, czy to wewnątrz pojedynczej izby obrachunkowej raz traktowano daną sprawę jako mniej ważną, a raz jako bardziej ważną? To była właśnie chyba kwestia traktowania przez regionalne izby obrachunkowe pojedynczych, indywidualnych spraw. Czy zauważyli państwo to zróżnicowane podejście także pomiędzy różnymi RIO? Postulujemy od dawna o to, żeby spróbować to w jakiś sposób uporządkować.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Proszę uprzejmie.

Doradca ekonomiczny w Delegaturze NIK w Warszawie Dariusz Walczak:
Odpowiem. Zgodnie z założeniami – biorąc m.in. pod uwagę podmiotowość kontroli – badaliśmy tylko jednolitość w ramach RIO. Nie porównywaliśmy jednolitości oceny aktów prawa miejscowego i stosowania środków nadzoru między poszczególnymi RIO. Byłby tutaj problem z podmiotowością takiej kontroli. Badaliśmy tylko, czy kolegium danego RIO jednolicie oceniało akty prawa miejscowego i stosowało jednolite środki nadzoru wobec niezgodnych z prawem aktów prawa miejscowego. Porównywaliśmy poszczególne RIO tylko w zakresie prowadzenia postępowań nadzorczych. Patrzyliśmy, czy przy tych postępowaniach stosowano w jednolity sposób chociażby przepisy k.p.a. To tyle.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Dziękuję bardzo.

Jeszcze Marek Wójcik.

Pełnomocnik zarządu ZMP Marek Wójcik:
Jeśli można ad vocem.

Może warto byłoby się temu przyjrzeć. Bez przerwy powraca dyskusja na temat potrzeby unifikacji. Kontrola rzeczywiście w tym przypadku naruszałaby nieco autonomię. Członkowie kolegiów mają prawo podchodzić do tego indywidualnie. To jest jasne. Natomiast być może taka analiza pozwoliłaby na ukrócenie w przyszłości tych dyskusji. Według mojej wiedzy poszczególne RIO podchodzą bardzo różnie do tej samej kwestii. Samorządy sygnalizują to bardzo często, stąd pozwalam sobie zwrócić na to uwagę na przyszłość.

Dziękuję.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Dziękuję bardzo.

Tak, proszę bardzo.

Zastępca przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych Grzegorz Czarnocki:
Dziękuję bardzo. Ja też ad vocem.

Może nie wybrzmiało to w wypowiedzi pana przewodniczącego, ale my jako Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych w ostatnim czasie zintensyfikowaliśmy działania, które mają tworzyć mechanizmy. Oprócz wymiany doświadczeń, spotkań, bardziej aktywnej strony internetowej chcemy wdrożyć – a praktycznie już wdrażamy – jednolity system informatyczny. Mamy nadzieję, że do końca tego roku będzie on już we wszystkich izbach. Jest to program, w którym izby będą mogły wymieniać się bazą swoich rozstrzygnięć. Dotychczas było to utrudnione. Liczymy, że stworzenie takiego mechanizmu pomoże w zakresie tego zjawiska, o którym mówił pan Wójcik. Widzimy ten problem, staramy się go rozwiązać, bo taka jest nasza rola.

Przewodniczący poseł Tomasz Ławniczak (PiS):
Dziękuję uprzejmie.

Szanowni państwo, w tej sytuacji zamykam dyskusję.

Zamykam też posiedzenie. Informuję, że protokół posiedzenia z załączonym pełnym zapisem jego przebiegu będzie do wglądu w sekretariacie Komisji. Dziękuję wszystkim obecnym.