9. kadencja, 37. posiedzenie, 1. dzień (15-09-2021)

6. punkt porządku dziennego:

Pierwsze czytanie rządowego projektu ustawy o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z Programem Polski Ład (druk nr 1531).

Sekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Sebastian Skuza:

    Szanowna Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt przedstawić projekt ustawy o wsparciu jednostek samorządu terytorialnego w związku z programem Polski Ład.

    Finanse samorządu terytorialnego to temat niezwykle istotny zarówno z punktu widzenia samych jednostek samorządu terytorialnego, jak i całego systemu finansów publicznych. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ma już kilkanaście lat i wymaga dyskusji. Taki dialog jest prowadzony w komisji wspólnej rządu i samorządu. Te rozmowy może nie są łatwe, ale są konstruktywne i wspólnie doszliśmy do wniosku, że pewne zmiany są jednak potrzebne.

    Oczywiście nie bez znaczenia dla finansów jednostek samorządu terytorialnego są rozwiązania proponowane w systemie podatkowym w ramach programu Polski Ład. Wiadomo, że historyczna obniżka podatków proponowana w Polskim Ładzie będzie miała wpływ na finanse jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego też przedstawiamy projekt ustawy, w przypadku którego punktem wyjścia jest to, aby system finansów samorządu terytorialnego zapewnił większą stabilność i przewidywalność, jeśli chodzi o dochody jednostek samorządu terytorialnego. Jakie rozwiązania zostały przygotowane? Można powiedzieć, że dzielimy je na dwie grupy. Pierwsza grupa to działania bieżące, at hoc, druga to działania docelowe.

    Jeśli chodzi o działania bieżące, na pierwszym miejscu chciałbym wymienić wsparcie finansowe w realizacji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego kwotą 8 mld zł w roku 2021. Projektowane regulacje tworzą podstawę prawną do przekazania jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa w roku 2021 dodatkowych środków jako uzupełnienie subwencji ogólnej. Proponuje się, aby algorytm podziału opierał się na udziale jednostek samorządu terytorialnego w PIT planowanych na rok 2022, co jest konsekwencją tego, że w związku z rozwiązaniami Polskiego Ładu, największe skutki finansowe dla sektora finansów publicznych, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego, generowane są właśnie w przypadku dochodów z PIT. Podział ten uwzględniałby również poziom zamożności jednostek samorządu terytorialnego.

    W przypadku rozwiązań doraźnych proponowane jest również uelastycznienie zarządzania budżetami jednostek samorządu terytorialnego przez modyfikację reguł fiskalnych. Obecnie funkcjonują rozwiązania zabezpieczające jednostki samorządu terytorialnego przed nadmiernym zadłużeniem. Jest to zasada zrównoważenia budżetu bieżącego oraz ograniczenia możliwości zaciągania zobowiązań. Jest to oparte na tzw. indywidualnym wskaźniku zadłużenia każdej jednostki samorządu terytorialnego.

    W projekcie ustawy proponuje się czasowe stosowanie preferencji w zakresie zasady zrównoważenia części bieżącej budżetu jednostek samorządu terytorialnego, czyli w średnim okresie czteroletnim w pewnych latach bieżący budżet jednostki samorządu terytorialnego mógłby być niezrównoważony, niemniej jednak musiałby być zrównoważony w całym okresie czteroletnim.

    W 2022 r. jednostki samorządu terytorialnego umożliwione miałby również bilansowanie części bieżącej budżetu wolnymi środkami pochodzącymi z rozliczeń kredytów, pożyczek z lat ubiegłych.

    Co jeszcze w zakresie zmian dotyczących działań bieżących? Jeszcze jedną zmianą w zakresie indywidualnego limitu spłaty zobowiązań byłaby propozycja zmiany możliwości wyboru przez jednostki samorządu terytorialnego okresu, na podstawie którego liczona jest średnia nadwyżka operacyjna. To byłby wybór pomiędzy trzyletnią średnią arytmetyczną a docelową siedmioletnią średnią arytmetyczną. Jednostki samorządu terytorialnego miałyby tutaj przejściowo możliwość wyboru.

    Co zaproponowano w rozwiązaniach docelowych? Pierwsza rzecz: na wniosek samych jednostek samorządu terytorialnego z limitu zadłużenia zmniejszono próg udziału środków Unii Europejskiej w finansowaniu programów. To znaczy, że obecnie jeżeli jakiś program jest finansowany powyżej 60% ze środków unijnych, nie jest on uwzględniany w indywidualnym wskaźniku zadłużenia. Na wniosek samych jednostek samorządu terytorialnego ten procent został obniżony do 50%.

    Jakie z kolei zmiany docelowe proponuje projekt ustawy? Po pierwsze stabilizacja i przewidywalność dochodów. Od przyszłego roku projekt przewiduje, że jednostki samorządu terytorialnego udziały z tytułu PIT i CIT otrzymywałyby w 1/12 przewidywanych środków na dany rok budżetowy, czyli podobnie jak w przypadku subwencji miałyby stały regularny dochód w znanej wysokości - 1/12.

    Następnym rozwiązaniem - jak myślę - istotnym dla jednostek samorządu terytorialnego jest kwestia oparcia mechanizmu korekcyjno-wyrównawczego na bieżących wpływach z tytułu PIT i CIT. W obecnym systemie korekcyjno-wyrównawczym występuje dwuletnie przesunięcie pomiędzy rokiem, na podstawie którego oblicza się wpłaty, a rokiem, w którym te wpłaty są realizowane. Chodzi o kwestię janosikowego, że np. wypłacane byłoby ono w roku n w trakcie dekoniunktury, a naliczenie byłoby z okresu n-2, czyli koniunktury.

    Projekt przewiduje również rozwiązanie proinwestycyjne polegające na wprowadzeniu nowej części subwencji ogólnej, tzw. części rozwojowej. I tu muszę podkreślić, że część rozwojowa nie będzie traciła przymiotu subwencji i będzie mogła być wykorzystana na wszelkie zadania jednostek samorządu terytorialnego i będzie traktowana w budżetach jednostek samorządu terytorialnego jako dochód bieżący, czyli będzie można nią finansować również wydatki bieżące. Ona ma taką nazwę: rozwojowa, bo wprowadzone są pewne mechanizmy zachęty, żeby jednak jednostki samorządu terytorialnego inwestowały jak najwięcej tych środków. Ta część rozwojowa subwencji składałaby się z kwoty podstawowej, premii aktywizującej i premii inwestycyjnej. Kwota podstawowa przysługiwałaby każdej jednostce samorządu terytorialnego, a jej podział następowałby proporcjonalnie do liczby mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego z określeniem minimalnych i maksymalnych kwot.

    Premia aktywizująca przysługiwałaby takiej jednostce samorządu terytorialnego, która w przeliczeniu na jednego mieszkańca te wydatki inwestycyjne miałaby powyżej przeciętnej. Premiera inwestycyjna z kolei przysługiwałaby takim jednostkom samorządu terytorialnego, w których wskaźnik wydatków majątkowych w przeliczeniu na jednego mieszkańca po prostu będzie rósł proporcjonalnie do wydatków majątkowych uprawnionych odpowiednio jednostek samorządu terytorialnego, czyli procent, przyrost procentowy będzie wyższy niż średnia.

    Z tą częścią subwencji prorozwojowej jest powiązany pewien mechanizm zabezpieczający jednostki samorządu terytorialnego przed spadkami dochodów z tytułu CIT i PIT. Mianowicie projekt ustawy przewiduje mechanizm, że w danym roku budżetowym, począwszy od roku 2023, dochody z tytułu udziału w CIT i w PIT nie będą mogły być niższe niż kwota referencyjna, którą jednostki samorządu terytorialnego same wyprognozowały w wieloletniej prognozie finansowej na rok 2022, jeszcze przed skutkami Polskiego Ładu, czyli można powiedzieć, że na starych zasadach. Ta kwota byłaby waloryzowana nominalnym wzrostem PKB, czyli uwzględniającym wzrost gospodarczy i inflację. Gdyby w 2023 r. okazało się, że np. z tytułu skutków ubytków Polskiego Ładu powstała luka, to subwencja inwestycyjna, subwencja prorozwojowa musi tę lukę wypełnić. Czyli jest np. luka na poziomie 6 mld zł, subwencja prorozwojowa musi wynieść 6 mld zł. Gdyby tej luki nie było, to wtedy rząd jest zobligowany ustawą zabezpieczyć kwotę 3 mld zł subwencji inwestycyjnej również waloryzowaną wzrostem nominalnego PKB. Czyli jednostki samorządu terytorialnego zyskiwałyby zapewnienie pewnej kwoty z tytułu udziału w podatku CIT i PIT. Pojawiały się tutaj głosy, że lepszym rozwiązaniem dla jednostek samorządu terytorialnego byłoby zwiększenie udziałów w podatkach dochodowych, niemniej jednak zwracam uwagę, że to nie działałoby np. w małych i średnich gminach. Z tego względu, że zakładam, że wszyscy bądź prawie wszyscy popierają rozwiązanie klina podatkowego, czyli zwiększenia kwoty wolnej od podatku i wtedy w gminach, w których jest dużo emerytów o niskich dochodach, w których ludzie pracują na minimalnych wynagrodzeniach lub trochę wyższych, zwiększenie udziału procentowego nic by nie dało. Arytmetyka jest prosta, bo 100% od 0 lub niewiele więcej od 0 daje kwotę niewielką.

    Na zakończenie chciałbym jeszcze nawiązać do wystąpienia pani minister Barbary Sochy i jednoznacznie zapewnić, że jeżeli chodzi o kwestię dotacji na działania bieżące, czyli tutaj z tytułu 500+, to te środki nie są uwzględniane we wzorze na indywidualny wskaźnik zadłużenia w art. 242. One są neutralne. Również neutralne są środki na budżet bieżący, bo dochody równają się wydatkom.

    Szanowni Państwo! Bardzo dziękuję za uwagę. Pozostaję do dyspozycji. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia