9. kadencja, 76. posiedzenie, 2. dzień (25-05-2023)

16. punkt porządku dziennego:

Sprawozdanie Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (druki nr 3097 i 3241).

Poseł Sprawozdawca Anna Paluch:

    Dziękuję bardzo.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zawarty w druku nr 3097 został wniesiony do Sejmu 23 marca 2023 r. i tego samego dnia pani marszałek Sejmu skierowała go do pierwszego czytania do Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.

    Pierwsze czytanie połączone komisje przeprowadziły 11 kwietnia, po czym projekt został przekazany do szczegółowych prac do powołanej w tym celu podkomisji nadzwyczajnej. W dniu 23 maja Komisja Infrastruktury wraz z Komisją Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przyjęły sprawozdanie o przepracowanym projekcie, które mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie.

    Szanowni Państwo! Szybki rozwój Polski wymaga usprawnienia procesu inwestycyjno-budowlanego, przy czym rozwój nie powinien odbywać się kosztem utraty walorów przestrzeni. Planowanie przestrzenne powinno tworzyć ramy dla procesów inwestycyjnych, a zarazem umożliwiać racjonalne gospodarowanie przestrzenią i ochronę wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych. Przypominam, że procedura zezwolenia na realizację inwestycji w Polsce jest dwustopniowa, to znaczy, że kwestie lokalizacyjne są po stronie gminy, zaś kwestie ostatecznego pozwolenia na budowę po stronie samorządu powiatowego. I tak Prawo budowlane, czyli drugi etap tej procedury, zostało zmienione ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Teraz przyszła kolej na uporządkowanie przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

    Wysoka Izbo! Podstawowe problemy, na które odpowiada omawiana nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to przede wszystkim, po pierwsze, rozlewanie się zabudowy, czemu sprzyja łatwość stosowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, złe interpretowanie zasady sąsiedztwa, niska ranga studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które przecież nie ma i nie miało rangi prawa miejscowego i którego ustalenia mogą być pomijane. Zaświadcza o tym raport NIK z ubiegłego roku, gdzie zawarto m.in. informację, że ponad 36% decyzji o warunkach zabudowy skontrolowanych w miastach w celu przedstawienia i przygotowania tego raportu wydano poza terenami przeznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele mieszkaniowe. Zjawisko rozlewania się zabudowy powoduje zwiększone koszty budowy i eksploatacji infrastruktury ponoszone przez samorządy gmin, czyli przez podatników.

    Po drugie, problemem jest niewystarczająca skuteczność tych trzech podstawowych narzędzi w kreowaniu polityki przestrzennej przez gminy, czyli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem chaos przestrzenny jest przyczyną rosnących kosztów gospodarczych, środowiskowych i społecznych.

    Po trzecie, wspomniana wyżej niewystarczająca skuteczność narzędzi polityki przestrzennej jest powodem, że właściciele nieruchomości, które już zostały zagospodarowane z poniesieniem nakładów finansowych, nie mają narzędzi ochrony własnych interesów, czyli dalszego prawidłowego funkcjonowania nieruchomości, w której zagospodarowanie zainwestowali.

    Po czwarte, problemem są przewlekłość i kosztochłonność procedur planistycznych, które utrudniają gminom prowadzenie racjonalnej i spójnej polityki przestrzennej. Z badań statystycznych wynika, że prawie 1/3 planów miejscowych jest procedowana ponad 3 lata, a w dużych miastach i w miejscowościach turystycznych, czyli tam, gdzie presja inwestorów jest większa, odsetek długo procedowanych planów jest znacznie wyższy.

    Po piąte, problemem jest brak odpowiedniego wyposażenia terenów mieszkaniowych we właściwą infrastrukturę, która gwarantowałaby odpowiedni standard życia. W miastach powstają osiedla bez żłobków, bez przedszkoli, bez szkół, bez terenów zielonych, bez placów zabaw, bo brakuje regulacji dotyczących sposobu kształtowania sieci osadniczej i ponoszenia kosztów infrastruktury towarzyszącej.

    Po szóste, problemem jest także niedostateczny dostęp do informacji dotyczących kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, tzn. aktów planowania przestrzennego, danych i zasobów informacji w tym zakresie.

    Omawiany rządowy projekt ustawy z druku nr 3097 odpowiada na zidentyfikowane, wyliczone przeze mnie powyżej problemy.

    Wysoka Izbo! Procedowany projekt ustawy sprawi, że swój żywot zakończy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten, nieposiadający rangi prawa miejscowego, był często zbiorem ustaleń niemających większego wpływu na faktyczne realizowanie władztwa planistycznego gminy. Częste ustalenia studium były czystą teorią, a polityka przestrzenna sprowadzała się do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w całkowitym oderwaniu od ustaleń studium. Należy podkreślić, że racjonalna i prowadzona ku pożytkowi ogółu mieszkańców gminy polityka przestrzenna niejednokrotnie polega na rozstrzyganiu konfliktów. Musi być prowadzona w sposób spójny, konsekwentny i z perspektywą na dziesięciolecia, a nie na doraźne korzyści, dlatego konieczne jest wprowadzenie dokumentu, który te rozstrzygnięcia pomoże przeprowadzić, tzn. planu ogólnego gminy.

    Plan ogólny przewidywany przez projekt ustawy omawianej przeze mnie to dokument zawierający krótką listę ustaleń, a zatem stosunkowo łatwy do przeprocedowania i przygotowania. Plan ogólny gminy będzie określał zgeneralizowaną strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy przez podział obszaru gminy na strefy planistyczne. W strefie planistycznej zostanie określony katalog dopuszczalnych funkcji terenów umożliwiający powiązanie ustaleń planu ogólnego ze szczegółowymi rozstrzygnięciami planistycznymi w planie miejscowym albo w decyzji o warunkach zabudowy. Dla tych wspomnianych przeze mnie stref planistycznych zostaną określone podstawowe parametry i wskaźniki urbanistyczne, np. maksymalna nadziemna wysokość zabudowy, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalny czy minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej i podobne. Te parametry zostały określone w całym aparacie pojęciowym ustawy zawartym w art. 2. Przypominam, że w art. 2 wprowadza się 15 nowych pojęć.

    Inna kwestia, którą będzie określał plan ogólny, to są granice obszaru, na którym będzie możliwe uzupełnienie zabudowy w oparciu o decyzje o warunkach zabudowy. Na tych obszarach zabudowa będzie mogła powstawać jako wypełnienie istniejących struktur funkcjonalno-przestrzennych.

    Ponadto plan ogólny będzie określał granice obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których będzie możliwe zmodyfikowanie określonych warunków inwestowania.

    Ponadto plan ogólny będzie określał także standardy dostępności infrastruktury społecznej, tzn. zasady lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej w powiązaniu z obsługującymi je obiektami usług publicznych. Standardy będą miały charakter fakultatywny, tzn. nieobowiązujący. Rada będzie uznawała i określała to, jakie standardy tam wprowadzać w poszczególnych strefach. Chcę bardzo mocno podkreślić, że Polska nie kończy się na Warszawie ani na dużych miastach i prawo musi być takie, żeby w każdej miejscowości rada mogła dostosować uchwalane dokumenty do miejscowej specyfiki. Ta ustawa daje - gminom właśnie dużą swobodę, jeśli chodzi o dopasowanie standardów dostępności do lokalnych potrzeb i warunków.

    Wysoka Izbo! Ustalenia planu ogólnego będą wiążące dla planów miejscowych, a także dla decyzji o warunkach zabudowy. Duża elastyczność zaproponowanych rozwiązań sprawia, że w dalszym ciągu będzie możliwe realizowanie zabudowy mieszkaniowej na podstawie obowiązujących planów miejscowych nawet wówczas, gdy ustalenia nowego planu ogólnego nie będą pozwalały na uchwalenie nowego planu miejscowego potwierdzającego tę możliwość. I takie rozwiązanie chroni gminy przed bezpośrednią odpowiedzialnością odszkodowawczą z tytułu ograniczenia praw właścicieli nieruchomości.

    Reasumując: mocą ustawy nie uchyla się żadnego planu miejscowego, a każda decyzja o warunkach zabudowy dalej będzie podstawą do rozpoczęcia nowej inwestycji i nie straci ważności. Zgodnie z dodawanym art. 64c w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po upływie 5 lat będą wygasać decyzje, ale te decyzje, które się staną prawomocne po wejściu w życie procedowanej ustawy. Nowe przepisy wprowadzają także ograniczenie obszaru analizowanego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tzn. maksymalny dopuszczalny zasięg obszaru analizowanego, tak żeby wymagania dla nowej zabudowy były ustalane rzeczywiście w oparciu o najbliższe sąsiedztwo. To powinno przeciwdziałać niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy. Przede wszystkim będzie temu rozlewaniu się zabudowy przeciwdziałać ta zasadnicza kwestia, że decyzje o warunkach zabudowy będzie można wydawać tylko w strefie uzupełnienia zabudowy.

    Ustawa wprowadza także nowy akt planowania przestrzennego, zintegrowany plan inwestycyjny. Ta forma planu miejscowego jest przeznaczona do realizacji dużych, złożonych zamierzeń inwestycyjnych wymagających koordynacji przy budowie infrastruktury technicznej, komunikacyjnej czy społecznej bez względu na rodzaj tych zamierzeń, a może dotyczyć zarówno inwestycji mieszkaniowych, usługowych, produkcyjnych, inwestycji w odnawialne źródła energii i podobne. Zintegrowany plan inwestycyjny jest uchwalany przez radę gminy na wniosek inwestora po przeprowadzeniu negocjacji i zawarciu umowy urbanistycznej określającej zasady i warunki realizacji inwestycji oraz wzajemne zobowiązania stron umowy. W takiej umowie inwestor jest zobowiązany do budowy niezbędnych dróg, szkół, przedszkoli, terenów zielonych i innych urządzeń. Zintegrowany plan inwestycyjny musi być zgodny z planem ogólnym. Jest to jak gdyby szczególny rodzaj planu miejscowego.

    Wysoka Izbo! Istotne zmiany dotyczą procedury planistycznej. Wprowadza się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nowy rozdział, rozdział 1a: Partycypacja społeczna, zawierający artykuły od 8e do 8m. Krótko tutaj powiem, że następuje zmiana przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w tej procedurze, ujednolicenie przepisów dla różnych aktów planistycznych, dostosowanie tychże przepisów do funkcjonujących już przepisów dotyczących konsultacji społecznej, zarówno w ustawie samorządowej, czyli w ustawie o samorządzie gminnym, jak i chociażby w ustawie o rewitalizacji, i następuje, co bardzo istotne, wprowadzenie narzędzi komunikacji elektronicznej, tzn. wykorzystujemy najnowsze rozwiązania technologiczne, żeby te konsultacje przeprowadzać. Również następuje skrócenie procedur, w tym wprowadzenie uproszczonej procedury planistycznej, umożliwienie równoczesnego procedowania dla różnych aktów planistycznych i ograniczenie konieczności powtarzania konsultacji społecznych.

    Wysoka Izbo! Widzę, że mój czas zmierza nieubłaganie do końca, więc będę już skracać. Omawiany tutaj projekt ustawy wprowadza nowe rozwiązanie, tzn. rejestr urbanistyczny prowadzony w systemie teleinformatycznym, który będzie źródłem danych i informacji przestrzennych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ten rejestr będzie nieodpłatny, dostępny dla wszystkich zainteresowanych i będzie zawierał dokumenty powstałe przy sporządzaniu aktów planowania przestrzennego, raporty z konsultacji społecznych, decyzje administracyjne, rozstrzygnięcia organów nadzoru. Będzie on dotyczył całego kraju, będzie oczywiście stopniowo budowany. Ale to jest niezwykle cenne. Taki powszechnie dostępny, wiarygodny zbiór informacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego będzie służył transparentności procedur planistycznych i ułatwi pracę wszystkim interesariuszom zarówno indywidualnym osobom, firmom, jak i samorządom, które prowadzą tę procedurę.

    Wysoka Izbo! W trakcie prac nad sprawozdaniem połączonych komisji wprowadzono do projektu 18 poprawek. Pakiet czterech z tych poprawek głosowanych łącznie, to była poprawka 6., 8., 9. i 13., dostosowuje omawiany projekt do uchwalonej 9 marca tego roku ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw.

    Z kolei dwie głosowane łącznie poprawki, 5. i 11., dodają do systemu planowania przestrzennego szczególny tryb wydawania planu miejscowego. Ten tryb będzie dotyczyć tylko planów miejscowych służących realizacji dużych inwestycji o szczególnym znaczeniu dla ochrony podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa lub gospodarki narodowej. Aby te przepisy nie były nadużywane, czyli w celu uniknięcia nadużywania tego szczególnego trybu, ten tryb będzie mógł być inicjowany tylko przez ministrów odpowiedzialnych za gospodarkę oraz za przemysł zbrojeniowy. W takim trybie plan miejscowy będzie wydawany przez wojewodę w uproszczonej procedurze, jednak warunkiem niezbędnym - co chcę podkreślić - będzie zgoda właściwej rady gminy. Koszty takiego planu będzie ponosił budżet państwa. (Dzwonek)

    Pozostałe poprawki z tych 18, o których mówiłam, mają charakter doprecyzowujący, nie będę już z uwagi na brak czasu ich rozwijać.

    Wysoka Izbo! Sprawozdanie połączonych komisji zostało uchwalone 24 głosami za, przy 18 przeciwnych i 4 wstrzymujących.

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! W imieniu połączonych Komisji Infrastruktury oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej proszę Wysoką Izbę o uchwalenie projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw zawartego w sprawozdaniu połączonych komisji w druku nr 3241. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Małgorzata Kidawa-Błońska)

Przebieg posiedzenia