9. kadencja, 79. posiedzenie, 2. dzień (12-07-2023)
25., 26. i 27. punkt porządku dziennego:
25. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. wraz z przedstawioną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2022 r. oraz komisyjnym projektem uchwały w przedmiocie absolutorium (druki nr 3305, 3371 i 3404).
26. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów ˝Informacji o poręczeniach i gwarancjach udzielonych w 2022 roku przez Skarb Państwa, niektóre osoby prawne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego˝ (druki nr 3289 i 3384).
27. Sprawozdanie z działalności Narodowego Banku Polskiego w 2022 roku wraz ze stanowiskiem Komisji Finansów Publicznych (druki nr 3308 i 3385).Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Pani Marszałek! Wysoka Izbo! Wykonując obowiązek wynikający z art. 204 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2022 r. wraz z opinią Kolegium Najwyższej Izby Kontroli w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2022.
W związku z ograniczonym czasem w moim wystąpieniu przedstawię tylko najistotniejsze tezy zawarte w tych dokumentach oraz wynikające z nich ryzyka, jak również sformułowane wnioski.
Z ubolewaniem muszę stwierdzić, że rok 2022 był trzecim z rzędu, w którym zastosowano różnorodne rozwiązania, które łamały podstawowe zasady budżetowe, a może nawet Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej. Najwyższa Izba Kontroli, działając w interesie obywateli i państwa polskiego, negatywnie ocenia kierunki zmian zachodzące w systemie finansów publicznych, w wyniku których gospodarka finansowa państwa prowadzona jest w znacznej części poza budżetem państwa i z pominięciem rygorów właściwych dla tego budżetu, a co więcej, także poza sektorem finansów publicznych. W konsekwencji parlament i społeczeństwo pozbawieni są kontroli nad istotną częścią gromadzonych i wydatkowanych środków publicznych. W minionych 3 latach doprowadzono do sytuacji, w której ustawa budżetowa, w tym przede wszystkim budżet państwa, przestała pełnić funkcję podstawowego aktu zarządzania finansami państwa. I właśnie tym zagadnieniom poświęcę więcej uwagi.
Wysoki Sejmie! Wykonanie ustawy budżetowej za rok 2022 zostało ocenione w formie opisowej. Stwierdzamy, że budżet państwa, budżet środków europejskich oraz plany finansowe pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową na rok 2022. Ustawa ta nie obejmowała jednak wielu istotnych operacji finansowych związanych z realizacją zadań państwa, a mających wpływ na wzrost długu Skarbu Państwa.
Sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. zostało opracowane według obowiązujących regulacji prawnych na podstawie danych ujętych w sprawozdaniach poszczególnych dysponentów. Sprawozdanie to przedstawia, we wszystkich istotnych aspektach, informacje i dane o wykonaniu ustawy budżetowej. Tak samo jak ustawa nie obejmowało ono jednak wszystkich operacji wpływających na stan finansów państwa.
Jako zjawisko niepokojące należy również uznać fakt istotnego zmniejszenia się w 2 ostatnich latach udziału ocen pozytywnych w stosunku do liczby skontrolowanych jednostek. Jeszcze w 2019 r. pozytywną ocenę otrzymało blisko 82% skontrolowanych jednostek, podczas gdy w latach 2021-2022 udział ten obniżył się do poziomu ok. 70%. Odwrotną tendencję odnotowano w przypadku ocen negatywnych, których odsetek wzrósł na przestrzeni ostatnich 4 lat ponad dwukrotnie.
Wysoki Sejmie! Deficyt budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniósł w 2022 r. 14 mld zł, co stanowi niespełna 35% wartości planowanej. Wysokość tego deficytu jednak jest zniekształcona i nie odzwierciedla w pełni stanu nierównowagi finansowej państwa. Dla zobrazowania przytoczę w tym miejscu wartość deficytu podsektora instytucji rządowych przekazanego przez Polskę do Komisji Europejskiej, która wyniosła 101,7 mld zł. Oznacza to, że poza budżetem państwa znalazły się operacje skutkujące powstaniem tego deficytu w wysokości ponad sześciokrotnie większej od deficytu budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Konsekwencją zastosowanych rozwiązań jest postępujące deprecjonowanie znaczenia budżetu jako najważniejszego planu finansowego państwa i podstawowego narzędzia zarządzania finansami publicznymi. Doszło do sytuacji bez precedensu, w której istotne zadania państwa finansowane są poza budżetem państwa, jak również poza kontrolą parlamentu. W dalszej części mojego wystąpienia wykażę również, że ryzyko nieprawidłowości w wydatkowaniu tych środków jest bardzo wysokie.
Pierwszym czynnikiem deformującym wskazaną wielkość deficytu, jak również deprecjonującym znaczenie budżetu jako najważniejszego planu finansowego państwa było finansowanie od 2020 r. istotnej części zadań publicznych poza budżetem państwa. Dotyczy to finansowania części zadań publicznych z środków funduszy utworzonych poza sektorem finansów publicznych i obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego.
W 2022 r. utworzono dwa kolejne fundusze, którym powierzono realizację zadań publicznych, a nie podlegały one rygorom ustawy o finansach publicznych. Mam tu na myśli Fundusz Pomocy oraz Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. W dalszym ciągu rozszerzano również katalog zadań realizowanych przez Fundusz Przeciwdziałania COVID-19. Fundusz ten z uwagi na bardzo ogólne sformułowanie jego tytułu i celu utworzenia w ustawie tworzącej stał się de facto narzędziem do finansowania praktycznie dowolnego zakresu zadań. Niestety przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli kontrole w obszarze finansowania zadań państwa poza budżetem wykazały liczne i istotne nieprawidłowości. Najwyższa Izba Kontroli oceniła negatywnie zarządzanie przez prezesa Rady Ministrów Funduszem Przeciwdziałania COVID-19.
Chociaż przyjęte rozwiązania prawne i organizacyjne umożliwiły sfinansowanie z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 szeregu ważnych zadań publicznych, to nie zapewniły efektywnego zarządzania środkami tego funduszu. Zarówno system wykorzystania środków przekazywanych beneficjentom z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych, jak również zarządzanie środkami pozostającymi na rachunku tego funduszu uznano za nieefektywne. Istotne uwagi Izby dotyczyły także rzetelności procesu przygotowania planu finansowego funduszu oraz transparentności i rzetelności rozpatrywania wniosków.
Nie mam dużo czasu na prezentację wszystkich bardzo niepokojących, wręcz miażdżących ustaleń, przytoczyłem więc choć ten jeden fakt, jakże wymownie obrazujący zarządzanie środkami pozostającymi poza budżetem i kontrolą parlamentu. Z ustaleń Najwyższej Izby Kontroli wynika, że proces oceny wniosków był nieudokumentowany i nieprzejrzysty, a czas na rozpatrzenie jednego wniosku o środki z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych przez właściwą komisję, która rozpatrzyła ponad 24 tys. wniosków na kwotę blisko 7 mld zł, wyniósł statystycznie kilka, kilkanaście sekund.
Proszę państwa, istotne i liczne nieprawidłowości stwierdzono także w ramach kontroli przeprowadzonej w Polskim Funduszu Rozwoju SA w zakresie efektów wybranych działań państwa podejmowanych w celu łagodzenia skutków w gospodarce. Tym samym można stwierdzić, że środki planowane na zadania publiczne poza ustawą budżetową nie tylko pozostają poza kontrolą parlamentu i społeczeństwa, ale również są wydatkowane poza wszelkimi zasadami i rygorami, w okolicznościach wysokiego ryzyka, uznaniowości i korupcji. Chcę tylko wspomnieć, proszę państwa, że nie stosuje się tutaj ustawy o zamówieniach publicznych, jest pełna uznaniowość i brak kontroli parlamentu.
Skala takiego finansowania zadań publicznych w 3 ostatnich latach przybrała nienotowane dotąd rozmiary. Na koniec 2022 r. Bank Gospodarstwa Krajowego obsługiwał dwadzieścia funduszy, z których jedenaście powstało po 2019 r. Wpływy i wydatki tych funduszy wyniosły ponad 100 mld zł, co stanowiło równowartość ok. 3,5% PKB. Od początku 2023 r. obsłudze Banku Gospodarstwa Krajowego powierzono także Rządowy Fundusz Rozwoju Dróg funkcjonujący dotychczas w formie państwowego funduszu celowego.
Kolejnym czynnikiem zniekształcającym wartość deficytu jest narastające od kilku lat zjawisko przekazywania nieodpłatnie różnym podmiotom skarbowych papierów wartościowych. W 2020 r. z pominięciem rachunku wydatków budżetu państwa, a co za tym idzie, również wyniku budżetu państwa, przekazano nieodpłatnie różnym podmiotom skarbowe papiery wartościowe o wartości nominalnej niemal 26 mld zł. Łączna wartość takiego finansowania w latach 2019-2022 wyniosła ponad 73 mld zł. W 2022 r. obligacje otrzymały m.in. uczelnie publiczne, jednostki publiczne Radiofonii i Telewizji, Fundusz Reprywatyzacji, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, spółka Polskie Elektrownie Jądrowe oraz Bank Gospodarstwa Krajowego.
Na wysokość wykazanego deficytu za 2022 r. wpływ miały również operacje dokonane pod koniec 2021 r., kiedy to ustalono wykaz wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego, w wysokości 7,6 mld zł oraz dokonano wpłat do różnego rodzaju funduszy w wysokości 31,8 mld zł. Rozwiązania te pozwalały w 2020 r. finansować szereg zadań, nie wpływając na wynik tego roku. Nie kwestionując celowości udzielonego wsparcia, zwracamy uwagę, że odbyło się to z pominięciem ustawy budżetowej, choć miało istotny wpływ na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz na przyrost długu tego sektora.
Jeszcze raz podkreślę, że finansowanie znacznej części zadań poza budżetem państwa przyczynia się do ograniczenia roli tego budżetu, a ustawa budżetowa, wbrew zasadzie określonej w art. 109 ustawy o finansach publicznych, przestaje być podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym. Podstawowość budżetu państwa wynika wprost z art. 219 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja ma najwyższą moc prawną w systemie źródeł prawa w państwie i żadne inne ustawy nie powinny prowadzić do omijania zawartych w niej przepisów. Niestety od ponad 3 lat jest inaczej, co zaprezentowaliśmy państwu w tegorocznej analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Najwyższa Izba Kontroli nie znajduje uzasadnienia dla łamania podstawowych zasad budżetowych, w tym zasadności, jawności, przejrzystości, roczności, jedności i zupełności budżetu.
Wysoki Sejmie! Zarówno zadłużenie Skarbu Państwa, jak i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wzrosły w ciągu 2022 r. o ponad 100 mld zł. Przy tym dynamika wzrostu długu Skarbu Państwa była ponad dwukrotnie wyższa niż rok wcześniej. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł na koniec 2022 r. ponad 1,5 bln zł. Koszt obsługi długu Skarbu Państwa wyniósł 32,7 mld zł, a jego udział w wydatkach budżetu - 6,3%. Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na ryzyko wzrostu kosztów obsługi zadłużenia w kolejnych latach. Relacje państwowego długu publicznego oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniosły na koniec 2022 r. odpowiednio 39,3% i 49,1%. Zmniejszenie się tych relacji w stosunku do stanu na koniec 2021 r. nie było jednak efektem ograniczenia skali zadłużenia, lecz skutkiem istotnego wzrostu wartości nominalnego Produktu Krajowego Brutto w efekcie wysokiej inflacji w 2022 r., która w grudniu minionego roku osiągnęła wartość 16,6%.
Jak już wspomniałem, na koniec 2022 r. wystąpiła rekordowa różnica między długiem publicznym obliczanym według metodologii unijnej, a długiem ustalanym według zasad krajowych. Na koniec minionego roku dług sektora instytucji rządowych i samorządowych był o ponad 302 mld zł wyższy niż państwowy dług publiczny, co stanowiło 9,8% PKB. Zaznaczyć należy ponadto, ze w latach 2020-2022 Bank Gospodarstwa Krajowego oraz Polski Fundusz Rozwoju SA zaciągnęły zobowiązania o wartości 240,3 mld zł celem pozyskania środków na realizację zadań publicznych. Według szacunków Najwyższej Izby Kontroli koszty obsługi obligacji emitowanych przez Polski Fundusz Rozwoju SA oraz przez Bank Gospodarstwa Krajowego na rzecz Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 i Funduszu Pomocy będą wyższe w całym okresie ich zapadalności o ponad 12 mld zł...
(Poseł Andrzej Szlachta: Nieprawda.)
...niż gdyby dług ten zaciągnął bezpośrednio Skarb Państwa. Tym samym taki sposób finansowania zadań państwa jest w ocenie Izby nieuzasadniony ekonomicznie.
Mając na uwadze powyższe, tym bardziej przykre i przerażające są komunikaty przekazywane opinii publicznej przez Ministerstwo Finansów, sprowadzające unijną definicję długu do pozycji czysto statystycznej, nierodzącej żadnych konsekwencji poza obowiązkiem sprawozdawczym. Pokazuje to tylko skalę deprecjonowania znaczenia kategorii określających jasno stan finansów państwa, w tym jego faktyczne, realne zadłużenie. Zwracam uwagę, że ta czysto statystyczna zdaniem Ministerstwa Finansów kwota 300 mld zł oznacza obciążenie przyszłych pokoleń koniecznością spłaty bardzo realnego długu, który będzie spłacany jeszcze przez wiele lat.
Wysoki Sejmie! Najwyższa Izba Kontroli ujawniła szereg nieprawidłowości związanych z realizacją ustawy budżetowej na rok 2022. Najczęściej występujące nieprawidłowości dotyczą obszaru zamówień publicznych, ksiąg rachunkowych, sprawozdawczości, przyznawania i rozliczania dotacji oraz kontroli zarządcy. Ujawniono zarówno naruszenia obowiązujących przepisów, jak i brak rzetelności w działalności organów państwa czy przypadki niegospodarności. Bez uzyskania zgody Komisji Europejskiej udzielono dotacji celowej dla Polskiej Grupy Górniczej na dopłatę do redukcji zdolności produkcyjnych w wysokości 800 mln zł. Podobnie, bez uzyskania takiej zgody, minister finansów udzielił gwarancji w kwocie 24,6 mld zł za zobowiązania podmiotów zaciągane m.in. celem zabezpieczenia ciągłości dostaw paliwa gazowego. Zgody Komisji Europejskiej nie uzyskano także przed przekazaniem obligacji o wartości ponad 1 mld zł przedsiębiorstwom górniczym.
Kolejnym działaniem naruszającym przepisy było przyznanie przez ministra edukacji i nauki dotacji celowych w kwocie 6 mln zł na realizację inwestycji trzem podmiotom niespełniającym kryteriów jej otrzymania. Przejawem niegospodarności było natomiast nieuzasadnione zerwanie lokaty terminowej Funduszu Modernizacji Sił Zbrojnych na kwotę 6 mld zł, co skutkowało utratą przychodu w kwocie blisko 32 mln zł. W 2022 r. doszło również do sytuacji, w której jedna z podstawowych formacji dbających o bezpieczeństwo państwa, tj. Policja, zakończyła rok ze zobowiązaniami wymagalnymi na kwotę przekraczającą 47 mln zł. Istotne nieprawidłowości stwierdzono także w Instytucie Pokolenia, Instytucie Strat Wojennych im. Jana Karskiego, Banku Tkanek Oka, Agencji Uzbrojenia oraz Funduszu Medycznym, których działalność Izba oceniła negatywnie. Szczegółowe wyniki kontroli wykonania budżetu państwa w 2022 r. przedstawiliśmy w odrębnych dokumentach przekazanych pani marszałek (Dzwonek) oraz komisjom sejmowym w połowie czerwca br.
Proszę państwa...
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Dziękuję.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Widzę, że jest mało czasu.
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Nie, czas już skończył się, panie prezesie.
(Poseł Andrzej Szlachta: Za dużo. Mniej o budżecie.)
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Przechodząc, proszę państwa, do oceny wykonania założeń polityki pieniężnej w 2022 r., wskazać należy na znaczący wzrost inflacji w 2022 r. do poziomów nienotowanych od 25 lat. W październiku 2022 r. jej roczny wskaźnik sięgnął 17,9% i był najwyższy w 2022 r. Średnioroczne tempo wzrostu cen konsumpcyjnych w 2022 r. wyniosło 14,4%. Kształtowało się ono o 10,9 punktów procentowych powyżej górnej granicy dopuszczalnych odchyleń od celu inflacyjnego ustalonej w założeniach polityki pieniężnej na rok 2022.
Do końca września 2022 r. Rada Polityki Pieniężnej konsekwentnie kontynuowała rozpoczęty w październiku 2021 r. cykl podwyżek stóp procentowych...
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Panie prezesie, dziękuję bardzo.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
...co znajdowało uzasadnienie w prognozach inflacji i co Najwyższa Izba Kontroli uznała za działanie właściwe i adekwatne do przebiegu sytuacji.
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Dziękuję, o minutę wydłużyłam, panie prezesie.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Szanowni państwo...
(Poseł Krystyna Skowrońska: Pani dołożyła...)
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Panie prezesie, dziękuję bardzo.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
No niestety, proszę państwa, tutaj jeszcze mamy dużo ustaleń...
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Dziękuję bardzo. Ale każdy zna regulamin, pan prezes wiedział, ile ma czasu.
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
...niestety nie możemy w związku z tym ograniczonym czasem państwu ich przedstawić.
(Poseł Adam Szłapka: To jest ważna opinia.)
Wicemarszałek Małgorzata Gosiewska:
Uprzejmie proszę panią...
(Poseł Krystyna Skowrońska: Do protokołu resztę...)
Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś:
Resztę przedstawimy do protokołu. Dziękuję bardzo. (Oklaski)
Przebieg posiedzenia