9. kadencja, 79. posiedzenie, 2. dzień (12-07-2023)
25., 26. i 27. punkt porządku dziennego:
25. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2022 r. wraz z przedstawioną przez Najwyższą Izbę Kontroli analizą wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2022 r. oraz komisyjnym projektem uchwały w przedmiocie absolutorium (druki nr 3305, 3371 i 3404).
26. Sprawozdanie Komisji Finansów Publicznych o przedstawionej przez Prezesa Rady Ministrów ˝Informacji o poręczeniach i gwarancjach udzielonych w 2022 roku przez Skarb Państwa, niektóre osoby prawne oraz Bank Gospodarstwa Krajowego˝ (druki nr 3289 i 3384).
27. Sprawozdanie z działalności Narodowego Banku Polskiego w 2022 roku wraz ze stanowiskiem Komisji Finansów Publicznych (druki nr 3308 i 3385).Minister Finansów Magdalena Rzeczkowska:
Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Chcę zacząć od serdecznego podziękowania paniom i panom posłom za pracę wykonywaną w trakcie prac parlamentarnych zarówno na etapie procedowania, uchwalania ustawy budżetowej na 2022 r., jak i teraz na etapie sprawozdania z jej wykonania.
Przedstawię pokrótce najważniejsze informacje i wyjaśnienia w sprawie wykonania ustawy budżetowej.
Ostatnie 3 lata to jeden z najbardziej dynamicznych, nieprzewidywalnych okresów, jakie miały miejsce w gospodarce od 1990 r., zarówno polskiej, jak i światowej.
(Poseł Izabela Leszczyna: Jeszcze kryzys finansowy był.)
Po bezprecedensowym okresie walki z pandemią COVID-19 w ubiegłym roku polska i światowa gospodarka wraz z wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie znalazły się pod wpływem nowego, silnego szoku podażowo-popytowego. Wpłynął on negatywnie na tempo wzrostu PKB, a jednocześnie spowodował znaczący wzrost inflacji w efekcie wyraźnego wzrostu cen surowców na rynkach światowych i zaburzeń w globalnych łańcuchach dostaw. Skutkiem wojny jest także gwałtowny napływ ludności z Ukrainy do Polski oraz zmiana polityki makroekonomicznej - zarówno pieniężnej poprzez istotny wzrost stóp procentowych, jak i fiskalnej poprzez podjęcie niezbędnych działań osłonowych oraz zwiększenie wydatków na obronę narodową.
Po silnej popandemicznej odbudowie aktywności gospodarczej w ubiegłym roku nastąpiło jej wyhamowanie, niemniej jednak realna dynamika wzrostu PKB w 2022 r. okazała się bardzo solidna i wyniosła 5,1%. Pomimo wzrostu zadłużenia w wartościach bezwzględnych należy podkreślić, iż w stosunku do PKB zarówno państwowy dług publiczny, jak i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych na koniec roku obniżyły się odpowiednio do 39,3% w przypadku państwowego długu publicznego, był to spadek z 43,7%, oraz do poziomu 49,1% PKB w przypadku długu sektora instytucji, tutaj był to spadek z 53,6%.
Ta ostatnia wartość obejmuje zadłużenie wszystkich funduszy, w tym także funduszy w Banku Gospodarstwa Krajowego. Jest to przez ministerstwo regularnie raportowane do Komisji Europejskiej. Informacja ta jest publicznie dostępna. Nie ma mowy o ukrywaniu długu. Powyższe wartości oznaczają, że Polska nadal znajduje się w gronie krajów Unii Europejskiej poniżej progu 60%, który został zapisany w traktacie z Maastricht, podczas gdy średnia całej Unii Europejskiej to 84%, a strefy euro 91,6%.
Wysoki Sejmie! Pozwolą państwo, że przypomnę kilka kluczowych wydarzeń z 2022 r., które bezpośrednio wpływały zarówno na dochody, jak i na wydatki budżetowe. Pokazują one skalę aktywnej polityki rządu, skalę wsparcia dla Polaków w tych niespokojnych czasach. Przeprowadziliśmy jedną z największych w ostatnich latach reform podatkowych. Na tej reformie skorzystało niemal 20 mln Polaków. Bez zmian, które zostały wprowadzone w ubiegłym roku, podatnicy na skali, czyli przede wszystkim pracownicy, emeryci, renciści, osoby prowadzące działalność gospodarczą, zapłaciliby ok. 36 mld zł podatku dochodowego więcej niż ostatecznie w systemie: niskie podatki.
W 2022 r. wypłacono też dodatkowe roczne świadczenia pieniężne dla emerytów i rencistów wyjątkowo zwolnione z PIT. W związku z rosnącymi cenami żywności obniżyliśmy do 0% stawkę VAT na podstawowe produkty spożywcze. Dzięki wprowadzeniu zerowej stawki VAT na żywność w portfelach obywateli w 2022 r. pozostało ponad 8,5 mld zł.
Dodatkowo w ramach tarczy antyinflacyjnej, chroniąc gospodarstwa domowe oraz obywateli, obniżyliśmy podatek VAT na paliwa czy na prąd. Chodzi również o zwolnienia z akcyzy. Łącznie tarcza antyinflacyjna to 40 mld zł pobranych z podatków VAT i akcyzy mniej. Te pieniądze, które zostały w kieszeniach Polaków, w czasie kryzysu energetycznego wywołanego rosyjską agresją na Ukrainę stanowiły dla nich realne wsparcie. Wdrożyliśmy różne uzupełniające mechanizmy fiskalne i osłonowe oraz dodatek osłonowy. Na ten cel dla ok. 4 mln gospodarstw domowych przyznano blisko 2,5 mld zł. Ten program zniwelował rosnące ceny energii, gazu i żywności.
W poprzednim roku budżetowym, w 2022 r., znacznie wzrosły inwestycje samorządowe. Jednostki samorządu terytorialnego wykonały wydatki majątkowe na rekordowym poziomie 65 mld zł. W efekcie dobrych wyników finansowych w ostatnich latach, a szczególnie w 2021 r., samorządy w 2022 r. dysponowały ok. 50 mld zł środków nadwyżkowych z lat poprzednich, które były wykorzystywane w ubiegłym roku przez samorządy w celach inwestycyjnych. Ponadto Program Inwestycji Strategicznych oferował i dalej oferuje samorządom bezzwrotne, bardzo wysokie dofinansowanie inwestycji.
Jesienią ubiegłego roku samorządy otrzymały z budżetu państwa środki w wysokości niemal 13,7 mld zł. Dzięki tym dodatkowym środkom mogły sprawniej realizować zadania własne, w tym zadbać o lepszą efektywność energetyczną posiadanych zasobów, ograniczyć koszty zakupu ciepła dla mieszkańców i odbiorców energii związanych z administracją terytorialną. Inwestycje samorządowe rosną, dług samorządowy jest stabilny i właściwie od 2020 r. pozostaje nominalnie na tym samym poziomie, czyli na poziomie ok. 90 mld zł, a relatywnie, w stosunku do dochodów, zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego znacznie spada.
Wysoki Sejmie! W przedmiocie oceny wykonania budżetu pragnę podkreślić, że Najwyższa Izba Kontroli nie zakwestionowała rzetelności i legalności sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu za 2022 r. Kryterium oceny wykonania ustawy budżetowej jest przede wszystkim zachowanie wymogów prawidłowego wykonywania zadań budżetowych. Najwyższa Izba Kontroli nie postawiła zarzutów odnośnie do legalności, celowości i gospodarności wykonania ustawy budżetowej na 2022 r., niemniej jednak pozwolę sobie odnieść się do wybranych uwag i wniosków z raportu NIK.
W pierwszej kolejności wskazuję na art. 216 ust. 1 konstytucji, który przewiduje, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Przepis ten wprowadza zasadę wyłączności ustawy, a nie wyłączności ustawy budżetowej, i ta zasada wyłączności ustawy ma gwarantować podejmowanie decyzji dotyczących finansów publicznych przez demokratycznie legitymizowany parlament. I tak np. zasady funkcjonowania funduszy w BGK zostały określone każdorazowo w ustawach powołujących te fundusze. Poszczególne fundusze BGK nie mogą dysponować środkami dowolnie, ale czynią to w ramach planu finansowego i w oparciu o konkretne ustawy.
Nie mogę zgodzić się również z uwagami Najwyższej Izby Kontroli w zakresie marginalizacji budżetu centralnego. Pomimo tego, że finansowanie walki z negatywnymi skutkami pandemii COVID-19, finansowanie pomocy dla Ukrainy odbywało się w poprzednich latach przede wszystkim za pośrednictwem Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, Funduszu Pomocy, czyli funduszy działających w ramach BGK, wydatki budżetu państwa w dalszym ciągu stanowiły i stanowią najważniejsze źródło finansowania zadań państwa, a ich wykonywanie podlega rygorom przepisów corocznie uchwalanej ustawy budżetowej i przepisów ustawy o finansach publicznych. Nie można też mówić o setkach miliardów złotych poza budżetem, kiedy wydatki Funduszu COVID-19 w 2022 r. to ok. 46 mld zł, Funduszu Pomocy Ukrainie - 14 mld zł, a wydatki budżetu państwa to aż 517 mld zł. (Oklaski)
Przypomnę też, że pozyskiwanie środków na zadania publiczne przez fundusze BGK nie jest nowym rozwiązaniem, bo już od ponad dekady w ten sposób finansuje się np. infrastrukturę drogową czy kolejową. Wyjątkowe wyzwania, jakie stanęły przed nami w ostatnim czasie, sprawiły, że tym bardziej konieczne stało się przyjęcie takich rozwiązań, bo one zapewniły szybkie, elastyczne finansowanie niezbędnych zadań, które nie były planowane w ramach ustawy budżetowej. I podobne rozwiązania w związku z sytuacją geopolityczną, kryzysem przyjęły inne państwa europejskie.
W zakresie opinii NIK o przekazywaniu różnym podmiotom skarbowych papierów wartościowych pragnę przypomnieć, że przepisy innych ustaw aniżeli ustawa o finansach publicznych mogą także przewidywać użycie innych instrumentów finansowych nakierowanych na wsparcie określonych podmiotów i realizację określonych zadań. Obowiązujące regulacje umożliwiają m.in. podjęcie decyzji o emisji obligacji na rzecz uprawnionych do tego podmiotów. Wszelkie działania w tym zakresie były każdorazowo realizowane na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa, a także dokumentowane w odpowiedni sposób.
Odnośnie do kosztów emisji obligacji przez fundusze w BGK należy uznać wyliczenia NIK za arbitralne i prawdopodobnie również zawyżone, bo w wynikach tych nie jest brany pod uwagę potencjalny wzrost kosztów obsługi długu Skarbu Państwa w przypadku braku reakcji rządu na wyzwania ostatnich lat, możliwe było to jedynie w formule wykorzystującej fundusze. Argumentem za przyjętym sposobem finansowania była też konieczność szybkiego, elastycznego reagowania w warunkach bezprecedensowej niepewności co do skali potrzebnego wsparcia gospodarki. Poza tym wskazana kwota stanowi sumę potencjalnych kosztów za okres ostatnich 3 lat. Należy też zauważyć, że w ramach BGK, tak jak już mówiłam, od wielu lat funkcjonują fundusze takie jak Krajowy Fundusz Drogowy, który również jest finansowany dłużnie, a jego działalność i sposób finansowania nigdy nie wzbudzały systemowych zastrzeżeń.
W zakresie zarzutów NIK dotyczących gwarancji Skarbu Państwa udzielanych poza limitem budżetowym pragnę przypomnieć, że minister finansów udzielający w imieniu Skarbu Państwa gwarancji działa na podstawie i w granicach prawa, dochowując zasady jawności, legalności i rzetelności. Kwot gwarancji wskazywanych w uchwale Kolegium NIK nie wlicza się, zgodnie zresztą z przepisami ustawowymi, do określonej ustawą budżetową łącznej kwoty, do wysokości której mogą być udzielane przez Skarb Państwa poręczenia i gwarancje. W roku budżetowym 2022 suma wszystkich gwarancji udzielonych poza limitem i w jego ramach nie przekroczyła kwoty wskazanej w ustawie budżetowej na rok 2022, czyli 200 mld zł.
W nawiązaniu do zarzutu NIK, iż w 2022 r. realizowano szereg zadań finansowanych z budżetu roku ubiegłego, pragnę wyjaśnić, że w 2022 r. oszczędności budżetowe zostały przekazane decyzjami prezesa Rady Ministrów na rzecz zasilania Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 i Funduszu Pomocy. Działanie takie było zasadne ze względu na fakt kontynuowania ustawowych zadań FPC i wpisuje się w sugerowaną przez NIK konsolidację podmiotową. W ubiegłym roku nie było rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wydatków niewygasających, przechodzących na rok 2023, ale z kolei w 2021 r. kwota planowanych wydatków budżetowych, które nie wygasły z upływem roku 2021, wyniosła 1,5% planu wydatku ogółem i NIK też była beneficjentem tzw. niewygasów.
W zakresie wątpliwości NIK co do skuteczności mechanizmu działania stabilizującej reguły wydatkowej godzi się przypomnieć, że w 2022 r. obowiązywała tzw. klauzula wyjścia, która na okres przejściowy zezwala na zawieszenie reguł fiskalnych, a której celem było zapewnienie odpowiedniej elastyczności w polityce budżetowej. Na tej podstawie zostały wprowadzone odpowiednie zmiany, czyli możliwość stosowania odstępstw od pełnego stosowania stabilizującej reguły wydatkowej. Komisja Europejska nie zgłaszała do nich zastrzeżeń.
Wysoki Sejmie! Zarządzanie finansami publicznymi zawsze odbywa się w określonych warunkach makroekonomicznych, zastanej rzeczywistości gospodarczej i geopolitycznej. Przedstawione przeze mnie na wstępie okoliczności postpandemiczne i wojny w Ukrainie wytworzyły konieczność szybkiego reagowania na negatywne konsekwencje aktualnych wydarzeń. Jest miarą odpowiedzialności rządu, aby podejmować z jednej strony bezpieczne, a z drugiej - możliwie najpełniejsze działania ochronne w ramach możliwości finansowych państwa. Pragnę podkreślić, że polityka fiskalna jest prowadzona na podstawie ustaw, a środki są wydatkowane zgodnie z realizacją określonego w tych ustawach celu. Dziękuję serdecznie. (Oklaski)
(Głos z sali: Brawo, pani minister!)
Przebieg posiedzenia