8. kadencja, 31. posiedzenie, 2. dzień (30-11-2016)

22. punkt porządku dziennego:

Sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw (druki nr 992 i 1040).

Poseł Sprawozdawca Andrzej Matusiewicz:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Przedstawiam sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw, druk nr 992.

    Te inne ustawy, które są objęte tym przedłożeniem... Główna część nowelizacji dotyczy jednej z najstarszych ustaw obowiązujących jeszcze w polskim systemie prawnym, tj. ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, ale w tym przedłożeniu również są nowelizowane: ustawa o księgach wieczystych, ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz ustawa Prawo o notariacie.

    Nowelizacja tej ustawy jest pochodną wykonania zaleceń pokontrolnych Najwyższej Izby Kontroli skierowanych do ministra właściwego do spraw wewnętrznych, sformułowanych w informacji o wynikach kontroli sprzedaży nieruchomości rolnych Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez oddziały terenowe Agencji Nieruchomości Rolnych w Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu. Z tej informacji wynikają zalecenia wskazujące na konieczność podjęcia przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych działań mających na celu zapewnienie pozyskiwania pełnej informacji o udziałach lub akcjach nabywanych lub obejmowanych przez cudzoziemców w spółkach będących właścicielami lub wieczystymi użytkownikami nieruchomości rolnych oraz ujęcia w prowadzonym rejestrze rzeczywistej powierzchni nieruchomości rolnych stanowiących własność lub znajdujących się w użytkowaniu wieczystym spółek z siedzibą w Polsce, w których cudzoziemcy nabyli bądź objęli akcje lub udziały.

    Na wstępie należy podkreślić, że zakres przedmiotowy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców dotyczy nabywania nieruchomości wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz nabywania lub obejmowania udziałów, akcji lub ogółu praw i obowiązków wyłącznie w spółkach z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będących właścicielami lub wieczystymi użytkownikami nieruchomości położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

    W aktualnym stanie prawnym rejestry ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o których mowa w art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, prowadzone są w oparciu o dokumenty nadsyłane, stosownie do art. 8a ust. 1 i 2, przez notariuszy oraz sądy. Jakie to są dokumenty? Przede wszystkim są to wypisy aktów notarialnych, mocą których cudzoziemiec nabył nieruchomość bądź nabył lub objął udziały lub akcje w spółce będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, a także prawomocne orzeczenia sądu dotyczące nabycia nieruchomości oraz postanowienia sądu o wpisie do rejestru przedsiębiorców nabycia lub objęcia udziałów lub akcji. Notariusze i sądy są więc w chwili obecnej jedynymi podmiotami zobowiązanymi do przesyłania ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych dokumentów obejmujących zdarzenia prawne, do których zastosowanie ma ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Od ich rzetelności i terminowości przekazywanych informacji uzależniona jest zgodność danych wprowadzonych do wspomnianych powyżej rejestrów i przedstawianych w corocznym sprawozdaniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych z realizacji ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców z rzeczywistym poziomem zainteresowania wśród cudzoziemców nieruchomościami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej oraz ich udziałem w polskim rynku kapitałowym poprzez nabywanie akcji lub udziałów.

    Z tej kontroli Najwyższej Izby Kontroli wynika, że występowało szereg nieprawidłowości.

    Począwszy od 2004 r. do końca 2015 r. minister właściwy do spraw wewnętrznych stwierdził, iż 709 transakcji nabycia nieruchomości, udziałów i akcji zostało zawartych z naruszeniem przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, a tym samym było bezwzględnie nieważnych, w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy z 24 marca 1920 r. Z tej liczby w 476 przypadkach cudzoziemcy, po wezwaniu organu, doprowadzili do stanu zgodnego z przepisami ustawy, w tym w 271 przypadkach były to transakcje z udziałem cudzoziemców z Europejskiego Obszaru Gospodarczego.

    W przypadku 233 transakcji minister właściwy ds. wewnętrznych zmuszony był do występowania do sądu powszechnego z pozwem o stwierdzenie nieważności nabycia nieruchomości, udziałów bądź akcji. Dlatego jest nowelizowany art. 8. Dodaje się art. 8a ust. 1-3. Rozszerza się katalogi podmiotów zobowiązanych do przesyłania ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych stosownych dokumentów, jak i rozszerza się te dokumenty. Zgodnie z proponowanym brzmieniem notariusze będą zobowiązani do przesyłania wypisu aktu notarialnego, wypisu aktu poświadczenia dziedziczenia wraz z wypisem protokołu dziedziczenia, umowy z podpisami notarialnie poświadczonymi oraz odpisu europejskiego poświadczenia spadkowego, mocą których cudzoziemiec nabył nieruchomość oraz mocą których cudzoziemiec nabył lub objął udziały, akcje lub ogół praw i obowiązków w spółce handlowej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości położonych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zwrócić uwagę, iż w obecnym stanie prawnym notariusze są zobowiązani do przesyłania wyłącznie wypisów aktów notarialnych, podczas gdy sporządzenie np. umowy sprzedaży udziałów w spółce handlowej nie wymaga zachowania formy aktu notarialnego. Natomiast sądy będą zobowiązane do przesyłania odpisów prawomocnych orzeczeń, na podstawie których cudzoziemiec nabył nieruchomość, nabył lub objął udziały, akcje lub ogół praw i obowiązków w spółce handlowej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także kopii dokumentów złożonych do akt rejestrowych, z których wynika, że doszło do nabycia lub objęcia udziałów, akcji lub ogółu praw i obowiązków w spółce na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będącej właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, a w przypadku gdy nabycie lub objęcie podlega wpisowi do rejestru przedsiębiorców, także odpisu wydanego w tym przedmiocie postanowienia.

    Uwzględniając uwagi zgłoszone przez Krajową Radę Notarialną w uchwale nr IX/70/2016 z dnia 9 września 2016 r., wnioskodawcy zaproponowali także nowe brzmienie art. 7 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Konieczność zmian w ww. przepisach wynika ze zmian w prawie spadkowym, które nastąpiły, przypomnę, wraz z zastosowaniem od dnia 17 sierpnia 2015 r. rozporządzenia europejskiego nr 650/2012. Obecnie prawo ojczyste nie jest już co do zasady prawem właściwym dla dziedziczenia, tym samym należy dostosować przepisy ustawy odnoszące się do dziedziczenia. Dodano do projektu art. 5, który stanowi, iż zmiana art. 7 ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców odnosi się do spadków otwartych w dniu lub po dniu 17 sierpnia 2015 r.

    Natomiast jeśli chodzi o zmianę w ustawie o księgach wieczystych i hipotece, proponuje się dodanie ministra właściwego ds. wewnętrznych do katalogu podmiotów, które mogą wystąpić do ministra sprawiedliwości, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań ustawowych, o zgodę na wielokrotne, nieograniczone w czasie wyszukiwanie ksiąg wieczystych w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych. Uzyskanie przez ministra właściwego ds. wewnętrznych dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych pozwoli na sprawniejszą i efektywniejszą kontrolę w zakresie nabywania lub obejmowania udziałów lub akcji przez cudzoziemców, gdyż z punktu widzenia organu wiedza o posiadanych przez spółki nieruchomościach jest kluczowa dla oceny, czy dana transakcja podlega przepisom ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

    Następną zmianą, jaką przedstawia omawiany projekt ustawy, jest wprowadzenie zmian w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Projekt ustawy przewiduje przesądzenie, że niewykonywanie przez notariusza obowiązku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, stanowi delikt dyscyplinarny. Przedłużono termin przedawnienia tego deliktu dyscyplinarnego notariuszy z obecnych 3 do 5 lat. Za wprowadzeniem takiego rozwiązania przemawiają coroczne liczne uchybienia w tym zakresie, które w istotny sposób podważają rzetelność prowadzonych rejestrów. Dość wspomnieć, że tylko w latach 2011-2013 ówczesne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w toku prowadzonych czynności wyjaśniających ujawniło blisko 1300 przypadków nieterminowego przekazania wypisów aktów notarialnych. Taka skala powyższego problemu powoduje, iż podawane w sprawozdaniach przedkładanych Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej powierzchnie nabytych przez cudzoziemców nieruchomości mogą znacząco odbiegać od rzeczywistego stanu rzeczy. Należy zwrócić uwagę, że opóźnienia w przekazywaniu wypisów aktów notarialnych mogą także niejednokrotnie prowadzić do naruszenia pewności obrotu prawnego, gdyż ewentualne kwestionowanie przez ministra właściwego ds. wewnętrznych zgodności nabycia z przepisami ustawy będzie odbywało się po znacznym upływie czasu, co negatywnie wpływa także na wizerunek państwa i ocenę działalności organów administracji publicznej.

    Należy tu podkreślić, że w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących notariuszy spóźniających się z przesłaniem wypisów aktów notarialnych albo w ogóle niewysyłających ich do ministra spraw wewnętrznych przejawia się taka praktyka, że te zaniedbania do tej pory w orzecznictwie notarialnych sądów dyscyplinarnych nie są uznawane za przewinienia dyscyplinarne, tylko są uznawane za przewinienia sprawozdawcze, ponieważ do tej pory w ustawie Prawo o notariacie nie występowały te sankcje dyscyplinarne, które wprowadza dopiero obecna nowelizacja.

    Mimo opisanych działań, minister właściwy do spraw wewnętrznych w latach 2014-2015 odnotował kolejno, odpowiednio 449 i 318 przypadków nieprzesłania aktów notarialnych, w tym dotyczących nabycia przez cudzoziemców nieruchomości rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wśród aktów tych były akty sporządzone zarówno przed 2010 r., jak i po roku 2010. Wskazuje to, po pierwsze, na to, że pomimo przeprowadzenia audytów, nadal nie zostały przesłane do ministra właściwego do spraw wewnętrznych liczne akty notarialne sporządzone przed 2010 r. Ten stan faktyczny uzasadnia nowelizację w tym zakresie prawa notarialnego.

    Dodatkowo proponuje się wprowadzenie obowiązku zawarcia w akcie notarialnym informacji o obywatelstwie osoby fizycznej, jeżeli jest ona cudzoziemcem, oraz w przypadku podmiotów z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określenia bądź przyjęcia oświadczenia, czy są one cudzoziemcami w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, wraz z uzasadnieniem. Jednocześnie obowiązek ten będzie dotyczył tylko przypadków, gdy akt notarialny obejmuje nabycie nieruchomości przez cudzoziemca bądź objęcie lub nabycie przez niego udziałów, akcji lub ogółu praw i obowiązków w spółce handlowej. W innych przypadkach akt notarialny będzie zawierał tylko te informacje co dotychczas.

    Z praktycznego punktu widzenia, biorąc pod uwagę zarówno reglamentacyjny charakter ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, jak i informacje, jakie powinny być wprowadzone do rejestrów prowadzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmiana ta przyniosłaby kilka korzyści. Po pierwsze, ustalenie powyższych informacji przez notariusza sporządzającego akt notarialny skutkowałoby koniecznością oceny zastosowania do danej umowy przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Po drugie, ustalona przez notariusza informacja o posiadanym przez nabywcę statusie cudzoziemca generowałaby wprost obowiązek przesłania do ministra właściwego do spraw wewnętrznych informacji o dokonaniu transakcji, gdy nabywcą był podmiot zagraniczny; w przypadku gdy nabywcą będzie cudzoziemiec, notariusz będzie miał obowiązek przesłania umowy bez konieczności badania, czy spółka, w której nabywane lub obejmowane są udziały, akcje lub ogół praw i obowiązków, jest właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości.

    Kolejna propozycja zmiany dotyczyła ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. Celem nowelizacji w tym zakresie jest wprowadzenie obowiązku zawierania przez wnioskodawców we wniosku o wpis lub zmianę danych w rejestrze przedsiębiorców KRS, z których wynika, że doszło do nabycia lub objęcia udziałów, akcji lub ogółu praw i obowiązków, bądź wraz ze złożeniem do akt rejestrowych dokumentów w trybie art. 9 ust. 2 ustawy zawierających informacje o zmianach wspólników spółki oświadczeń, czy są cudzoziemcami w rozumieniu ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców.

    Powyższe oświadczenia byłyby dla sądów rejestrowych podstawowym źródłem informacji o statusie danego podmiotu i dużym ułatwieniem w realizacji obowiązku wynikającego ze znowelizowanego art. 8a ust. 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W aktualnym stanie prawnym sądy wysyłają wyłącznie te postanowienia, co do których z akt rejestrowych wprost wynika, że akcje lub udziały zostały nabyte lub objęte przez cudzoziemca. W praktyce oznacza to, że nie wszystkie wymagane postanowienia sądu są przesyłane do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dodanie proponowanego przepisu zminimalizuje powyższy problem. Realizacja obowiązków nakładanych przez przedmiotowy projekt na podmioty wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego nie powinna polegać na składaniu dodatkowych dokumentów. Zmiany te weszłyby w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. ze względu na konieczność dostosowania systemów teleinformatycznych obsługujących Krajowy Rejestr Sądowy.

    Podsumowując, przedłożony projekt ustawy o zmianie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców oraz niektórych innych ustaw ma za zadanie udoskonalić system pozyskiwania dokumentów i informacji niezbędnych do realizacji celu wskazanej powyżej ustawy. Stąd też niezbędne jest wprowadzenie nowych przepisów we wszystkich omówionych powyżej aktach prawnych. Jednocześnie proponowane zmiany nie będą stanowiły obciążenia finansowego dla podmiotów wymienionych w pkt 4 oceny skutków regulacji ani też dla budżetu państwa.

    W ocenie projektodawcy zaproponowany w przedmiotowym projekcie ustawy sposób stanowi gwarancję pozyskiwania jak najpełniejszej wiedzy o nabytych przez cudzoziemców nieruchomościach oraz nabyciu, objęciu akcji, udziałów oraz ogółu praw i obowiązków w spółkach będących właścicielami lub wieczystymi użytkownikami nieruchomości położonych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jak również będzie służył wyeliminowaniu przypadków naruszenia przepisów ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, co przyniesie korzyści stronom uczestniczącym w obrocie prawnym.

    Projekt ustawy nie podlega notyfikacji, zgodnie z trybem przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Projekt został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z wymogami art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Żaden podmiot nie był zainteresowany pracami nad projektem w tym trybie i tym samym uwag nie zgłoszono.

    Projekt ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej, jednakże zgodnie z zaleceniem Zespołu do spraw Programowania Prac Rządu projekt został uzgodniony z ministrem właściwym do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, w szczególności w zakresie swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu kapitału. Zgodnie ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych z dnia 5 lutego 2015 r. z punktu widzenia porządku publicznego dozwolone jest gromadzenie danych i informacji, o których mowa w projektowanym akcie normatywnym. Minister spraw zagranicznych wskazał, że projekt ustawy nie jest sprzeczny z prawem Unii Europejskiej.

    Pierwsze czytanie przedłożenia rządowego odbyło się na wspólnym posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych w dniu 16 listopada 2016 r. Na pierwszym posiedzeniu do tego projektu nie wprowadzono w zasadzie żadnych poprawek merytorycznych, a jedynie poprawki o charakterze techniczno-redakcyjno-legislacyjnym.

    Wysoki Sejm uchwalić raczy załączony projekt ustawy. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

Przebieg posiedzenia